시장회복 위한 의지 담은 대책

9·1대책에서 2015년 하반기부터 준공 후 최장 40년이던 재건축 가능 시기를 최장 30년으로 단축하기로 했다. 이러한 개정에 따라 서울의 경우 1986~1991년에 지어진 아파트 약 25만 가구의 재건축 시기가 2~8년 앞당겨지고, 1991년 이후 준공한 아파트는 일률적으로 10년씩 줄어들었다. 정부는 재건축 연한을 채운 아파트는 구조 안전에 큰 문제가 없어도 생활에 불편이 크다면 재건축을 허용할 방침임을 피력했다. 재건축 때 전용면적 85㎡ 이하 주택을 건축 연면적의 50% 이상 지어야 하는 요건도 없애 사업융통성이 개선될 것으로 보인다.

또 1980년 국보위가 만든 ‘택지개발촉진법’을 폐지해 앞으로 분당·일산과 같은 대규모 택지개발사업을 통한 신도시 건설을 중단한다. 이와 관련해 국토교통부는 수도권 일부 지역의 주택 공급 과잉을 해소하기 위해 더 이상 신도시를 짓지 않기로 했다. 이를 위해 2017년까지 3년간 한국토지주택공사(LH)의 대규모 택지개발예정구역 지정도 중단한다.

주택청약제도도 대폭 간소화된다. 수도권의 경우 1순위 요건이 청약통장 가입 후 2년에서 1년으로 줄어들며 전용면적 85㎡ 이하 민영 주택에 대한 청약가점제는 사실상 폐지되어 지역에 따라 100% 추첨만으로 공급할 수 있게 되고, 주택청약통장은 주택청약종합저축으로 일원화된다.

정부의 부동산 종합대책의 핵심은 공급은 줄이고 수요는 늘려서 시장을 살리겠다는 것이다. 아파트 청약자격 요건과 재건축 규제를 완화하는 활성화 대책을 내놓는 동시에 추가 신도시 건설 중단으로 과도한 아파트 공급을 막겠다는 것이다. 정부 부동산정책의 방향을 시장에 분명히 전달해 잠재적인 주택 수요자를 시장으로 끌어들이겠다는 정책의지가 깔려 있다. 특히 부동산 투기 논란이 우려되는 재건축 규제까지 완화한 것은 규제완화를 통한 정부의 내수경기 부양에 대한 강력한 의지를 보여준 것이다.

주택시장은 지난 7월 이후 ‘최경환 경제팀’ 출범과 동시에 조금씩 회복국면으로 접어들고 있다. 비수기인데도 전국 주택 거래량이 지난해보다 90% 이상 늘었고 아파트 값도 소폭이지만 7주 연속 올랐다. 신규 분양시장에는 청약수요가 몰리고 있다. 그러나 정부는 아직 시장회복이 충분하지 못한 것으로 판단하고 있다. 올 들어 아파트값 상승률 1.5%는 5년 평균치 1.7%에 미치지 못하는 것이 현실이기 때문이다. 

그러니까 상반기 주택시장을 침체에 빠트렸던 임대소득과세정책 폐기와 지난 6월 LTV·DTI 규제완화 발표 이후 부동산 매매 시장이 침체 국면에서 회복 국면으로 변화하고는 있으나 시장회복 및 경기회복에 대한 기대치에 미치지 못하자 주택부문에 있는 다양한 규제를 일시에 철폐해 신규 분양시장은 물론 기존 주택의 거래를 활성화하여 주택시장의 활력 회복을 앞당기고자 하는 정책적 판단으로 보인다. 일정한 구매력을 갖고 있으면서도 주택구입을 주저하는 수요자에게 주택시장 본격회복에 대한 확신을 주어 시장참여를 독려하기 위한 결단인 것이다.

9월이 시작되는 첫날 정부가 부동산시장 활성화를 위한 대대적인 종합대책을 제시한 것은 부동산과 내수를 살리겠다는 정부의 강력한 의지를 보여준 것이다. 특히 그간 각종 규제완화 법안이 국회에서 발목이 잡혀왔다는 점을 고려해 이번 대책의 대부분은 법 개정이 필요 없는 시행령과 규칙에 집중되어 있다. 따라서 법령통과를 담보로 한 야당의 정치적 쟁점화 시도와 이로 인한 주택시장 침체의 재연을 초반에 봉쇄하겠다는 의지가 보인다.

신도시 건설 중단과 재건축규제 완화

주택수급을 조절해 주택시장의 경기를 살리려는 시도로서 가장 눈에 띄는 대목은 신도시 건설 중단이다. 정부는 1980년 처음 도입한 택지개발촉진법을 34년만에 폐지하기로 했다. 주택보급률이 100%를 넘어 대량 공급 필요성이 줄어든 요인도 있으나 새로 짓는 일부 신도시에서의 공급 과잉으로 기존 주택시장이 몸살을 앓고 있는 탓이다. 특히 인천 영종도와 청라, 경기도 김포와 파주, 남양주 등이 심각한 상황이다.

물론 신도시 공급 중단이 지속되면 서민주택 건설이 감소하고, 청약자격 완화로 신규 분양시장에 과열 경쟁을 부추길 가능성도 배제할 수 없다. 신규 분양하는 민간 아파트에 대해서는 집을 갖고 있어도 청약 기회가 지금보다 대폭 확대된다. 전용면적 60㎡ 이하 주택(공시가격 1억3000만원)을 보유하더라도 무(無)주택자와 동등한 자격으로 청약할 수 있게 된 것이다. 여기에 청약 1순위 요건이 단축되면서 단기 차익을 노린 투자자들이 크게 늘어 주택시장의 분양질서를 혼란스럽게 하는 부작용이 나타날 수 있다는 우려도 있다.

이에 대해 정부는 현재 개발 중인 신도시만으로도 주택 공급에는 차질이 없다고 주장한다. 신도시 주택 수요가 연간 14만 가구 안팎인데, 현재 LH공사와 민간이 보유한 주택건설 가능 물량이 약 7배에 달하는 124만 가구에 달한다는 것이다. 정부는 신도시건설을 대체할 수 있는 장기적인 대안으로 재건축·재개발 시장을 활성화해 도심 내 주택공급을 늘리겠다는 구상을 수립했다는 것이다. 그동안 40년으로 묶여 있던 재건축 허용 연한이 30년으로 바뀌면서 당장 서울에서만 약 25만 가구의 재건축 추진 물량이 증가한다. 강남 3구에서만 3만여 가구가 포함돼 있다.

앞으로는 재건축 허용 연한만 지나면 건물 구조에 큰 문제가 없더라도 생활에 불편이 클 경우 안전진단을 통과하기가 쉬워지는데 지금까지는 건물의 구조 안전, 노후도, 주거 환경, 비용 분석 등 4개 항목 가운데 구조안전 비중이 40%로 가장 높았으나 앞으로는 주거환경이 40%로 가장 큰 비중을 차지한다. 이에 따라 안전에 문제가 없더라도 주차장이 부족하거나 배관이 낡고 층간소음이 심할 경우 재건축이 가능해진다. 이와 함께 서울시 등 일부 지자체의 경우 사업시행인가 이후에만 시공사를 선정할 수 있었으나 앞으로는 토지 등 소유자의 과반수가 원할 경우 사업시행인가 이전에라도 시공사를 정할 수 있어 사업비 조달이나 사업 추진이 한결 빨라질 전망이다.

정부는 신도시의 대안(代案)으로 재건축·재개발시장을 활성화해 도심 내 주택 공급을 늘리겠다는 구상을 내놓았으나 그 이면에는 주택공급을 조절해 기존 재고주택과 신규 분양시장을 떠받치겠다는 의지가 강한 것으로 보인다. 이러한 맥락에서 재건축 조합의 시공사 선정 시기를 사업시행인가 이후에만 시공사를 선정할 수 있었던 것을 앞으로 토지 등 소유자의 과반수가 원할 경우 사업시행인가 이전에라도 시공사를 정할 수 있도록 하여 사업추진이 한결 빨라지도록 한 것이다.

이러한 재건축 규제 완화로 재건축 사업이 집중되면서 이주 수요가 몰리는 부작용이 우려된다. 정부는 이에 대해 재건축 이주 수요가 특정시기에 집중되지 않도록 해당 지방자치단체와 협의해 인·허가 절차 등의 방법으로 사업시기를 조정할 계획이며, 재건축 연한이 단축되더라도 1990년대 이후 지어진 중·고층 아파트는 대부분 용적률이 200% 이상으로 수익성 확보가 용이하지 않아 당장 사업이 추진되지는 않을 것으로 전망하고 있다.

한편 재개발 임대주택 의무건설비율이 낮아지면서 임대주택 공급이 부족해질 것이라는 지적도 있다. 이에 대해 정부는 재개발 지역에 임대주택이 부족해질 경우 해당 지방자치단체장이 임대주택 의무건설 비율을 5%p까지 상향 조정할 수 있도록 했기 때문에 재개발 사업이 활성화되면 임대주택 공급이 오히려 늘어나 장기적으로 전·월세 시장 안정에 도움을 줄 것으로 기대하고 있다.

그러나 재건축 규제완화로 이주 수요가 일정한 시기에 집중될 경우 전세난이 확산될 우려는 여전하다. 물론 재건축 이주 수요가 특정시기에 집중되지 않도록 해당 지방자치단체와 협의해 인·허가 절차 등의 방법으로 사업시기를 조정할 것이지만 재건축 수요 증가에 따른 이주대책과 전세시장 불안정에 대한 뚜렷한 대안을 찾기 어렵다. 더욱이 재개발 임대주택 의무건설비율이 낮아지면서 임대주택 공급물량이 줄어들면 재건축 사업에 따른 서민들의 주거불안정이 확산될 가능성도 크다.

청약제도 개편과 유한책임 대출제

이번 정부의 대책 발표 가운데 주택건설업체가 주목해야 할 것이 청약제도의 전면적 개편인 것 같다. 현행 청약제도는 1995년 전면 개편된 이후 부분적인 개정만 이뤄져, 전문가들조차 이해하기 어려울 정도로 지나치게 복잡하다는 지적을 받아왔다. 더욱이 2008년부터는 주택보급률 100%를 달성하면서 지역별로 차별화된 수급 상황에 맞춰 실수요자 우선 공급 원칙은 유지하되, 지방자치단체의 자율권을 강화하는 방향으로 바꾸었으나 주택시장의 침체로 정책 효과가 불분명했다.

이번 개정의 특징은 청약가점제의 축소가 아닌가 한다. 이 결과 지자체별로 가점제를 운용하지 않는 곳에서는 현재(85㎡ 이하 가점제 40% 적용)보다 무주택자의 청약기회가 줄어들 수 있다. 하지만 정부는 2013년 6월 이후 전국의 1·2순위 청약 마감 지역이 36%에 불과하다는 점을 들어 무주택자의 청약기회 상실이 크지 않다고 주장하면서 수도권 투기과열지구는 85㎡ 이하 주택의 75%, 공공주택지구(옛 보금자리지구) 역시 85㎡ 이하의 100%에 대해 가점제를 계속 적용할 계획임을 밝히고 있다.

청약제도 개편에 따라 수도권 신규 아파트 분양시장에서 청약통장의 쓰임새가 늘어날 전망이다. 이르면 내년 2월부터는 청약통장에 1년 이상 가입한 경우 아파트 청약 1순위 요건을 갖추기 때문이다. 그동안 청약통장 가입 기간이 6개월 이상인 경우에 2순위 청약 자격을 얻었지만, 앞으로 2순위 청약 제도는 없어진다. 대규모 택지 공급이 중단되고 1순위 청약자격자가 크게 늘면서 수도권 인기 아파트의 경쟁이 더욱 치열해질 것으로 예상된다.

청약예금 가입자가 청약주택 규모를 변경하는 데 따른 제한은 사실상 없어진다. 일례로 가입한 청약예금 예치금액이 600만원이라면 서울·부산 기준으로 현재는 85~102㎡ 주택만 청약할 수 있고 큰 아파트에 청약 신청을 하려면 예치금을 더 납입한 뒤 3개월이 지나야 했다. 앞으로는 청약 금액을 자유롭게 조정할 수 있다.

국민주택 청약자격은 무주택 가구주에서 무주택 가구의 구성원으로 확대된다. 청약저축 가입자가 결혼해 가구주가 아닌 가구 구성원이 됐더라도 청약 자격이 유지되도록 했고, 청약저축·청약예금·청약부금·청약종합저축 등 4가지 청약통장은 내년 7월부터 청약종합저축으로 단일화된다. 이미 가입한 통장은 모두 소진될 때까지 그대로 쓸 수 있다.

주택공급방식 개편에 대한 비판도 제기되고 있다. 2016년부터 청약가점제가 폐지되고, 무주택자기준이 완화된다는 것은 주택공급규칙상의 대원칙인 ‘무주택자 우선공급’ 원칙이 퇴색했다는 것이다. 대규모 택지 공급이 중단되고 1순위 청약자격자가 크게 늘면서 수도권 인기 아파트의 경쟁이 더욱 치열해질 전망이어서 무주택자의 몫이 그만큼 줄어들 것이기 때문이다.

이번 대책가운데 눈길을 끄는 것은 소위 ‘유한책임 대출제’ 도입으로 집만 넘기면 은행 대출금을 다 안 갚아도 되는 제도의 도입이다. 지금까지는 주택담보대출로 집을 산 뒤 집값이 크게 떨어져도 대출금을 전액 상환해야 했으나, 이 제도가 도입되면 집을 넘기는 것으로 상환책임에서 벗어나게 된다. 예컨대 3억원의 주택을 담보로 은행에서 2억원을 빌린 A씨가 빚을 갚지 못했는데 집값이 1억5000만원으로 떨어진 경우, A씨가 채권자인 은행에 집을 넘겼으면 남은 5000만원을 추가로 갚지 않아도 된다는 것이다.

이 제도의 도입으로 집 없는 서민들이 부담하는 리스크가 줄게 돼 이들을 주택시장으로 끌어들이는 효과가 있을 것으로 예상된다. 정부는 대출금 총액과 전세금의 합이 집값의 70%를 넘는 속칭 ‘깡통전세’로부터 세입자를 보호하기 위한 조치로 전세금에 대한 보증한도를 수도권은 3억원에서 4억원으로, 나머지 지역은 2억원에서 3억원으로 각각 1억원씩 올리기로 했다. 이밖에 서민 근로자의 전세 자금 대출 기준을 부부 합산 연소득 5000만원에서 6000만원 이내로 1000만원 올리고, 금리 하락세에 맞춰 디딤돌 대출 금리를 0.2%p 내리기로 했다.

주택시장 혼란 초래 우려도 상존

정부가 발표한 9·1대책은 주택시장 회복의 기대를 키우기 위해 다양한 분야에 걸쳐 각종규제를 철폐하고 있다. 그러나 이러한 규제들이 주택소비와 주택생산을 가로막은 점도 있지만 주택시장의 질서를 잡아 투기를 억제하고 구매력이 부족한 저소득층의 주거안정에 일정부분 기여했던 점도 부인할 수 없다. 무분별한 재건축으로 인해 자원이 낭비되고 과도한 이주수요로 전세값이 상승했던 것이 사실이기 때문이다. LH공사가 신도시를 건설해서 소형분양주택과 공공임대주택을 그나마 건설해 왔기에 서민 주거안정에 일조를 했던 것도 사실이다. 이러한 맥락에서 9·1 대책은 주택시장의 일대혼란을 초래할 수도 있는 상당히 위험스러운 요소를 함께 안고 있는 것으로 보인다.

택지개발촉진법을 없애고 신도시건설을 통한 대규모 주택공급정책을 중단하면서 LH공사의 주택공급을 줄이고 소형의무비율도 줄이고, 의무 임대물량도 줄이면 서민들에게 공급되는 상대적으로 저렴한 주택의 공급이 크게 줄어든다. 그러면 서민의 주거안정이라는 정부의 정책목표는 무슨 수단으로 달성할 것인가? 특히 청약가점제 철폐와 1순위 기간 단축은 무주택자에게 주택을 우선공급한다는 주택정책의 근본을 이루었던 주택공급규칙의 원칙을 뒤엎는 것이다. 재건축 연한을 단축한 것은 환영할 만하지만 재건축이 일시에 일어날 때 무슨 기준으로 재건축시기를 조절해서 이주주민을 위한 임대물량과 아파트 전세시장의 혼란을 방지할 것인가 대안을 찾기 어렵다.

9·1대책은 집값의 80%에 달하는 전세살이를 털고 내집마련을 서둘러 생활의 안정을 찾으라는 메시지와 함께 침체된 내수경기를 살려야 한다는 다양한 정책목표를 갖고 있을 것이다. 그러나 자칫 주택시장에서 투기판이 전개될 것이니 돈 있는 투기세력은 준비하라는 신호로 작용할 우려도 있다.

투기꾼의 시장개입에 따른 혼란은 궁극적으로는 주택공급을 원활하게 유도하여 주택수요가 있는 곳에서 공급이 충분히 이루어 질 때 미연에 방지될 수 있다. 이러한 배경에서 주택수요의 촉진과 청약제도의 개편으로 주택 구입을 유도하는 정책하에서는 주택분양가격 규제와 같이 주택생산을 가로막는 불합리한 규제의 철폐와 주택의 안정적이고 꾸준한 공급이 이루어질 수 있는 택지공급이 그 어느 때보다 필요한 것으로 보인다. 이를 뒷받침하기 위해 국회에 계류중인 분양가상한제 관련 법률의 조속한 처리와 각종 토지이용규제 관련 규제의 합리적인 개정이 후속되어야 할 것이다.

장성수

서울대 건축학과를 졸업하고 서울대 대학원에서 공학 박사학위를 받았다. 주공 부설 주택연구소 선임연구원을 거쳐 주택산업연구원 선임연구위원을 지냈다. 현재 주거복지연대 전문위원을 맡고 있다.