●사업이익을 넘어서는 과도한 기부채납 요구

#지방에서 아파트 건설 사업을 진행하는 M 시행사는 요즘 사업을 계속 하는 것이 괜찮을지 고민 중이다. 몇 년에 걸쳐 사업계획을 세우고 복잡한 인허가절차를 거쳐 사업계획 승인을 받았지만, 지자체의 무리한 기부채납요구에 골머리를 앓고 있다. 기부채납액이 예상사업이익의 80%를 넘어 기타 비용까지 고려할 경우 적자가 날 것으로 보이기 때문이다.

주택건설사업 승인을 내세운 지자체의 과도한 기부채납요구는 인허가규제에 관한 고질적인 문제로 여겨져 왔다. 관련법을 살펴보면 건설사업자의 기부채납 의무만 규정하고 사업자의 부담정도를 제한하지 않아 무리한 요구에 제동을 걸 방법이 없다.

지난해 한국건설산업연구원의 보고서에 따르면 2011년 서울시 대규모 건축물의 총사업비 대비 기부채납 비율은 8.4%로 평균 금액이 무려 233억원을 넘어선다. 심할 경우 기부채납액이 예상 사업이익의 80~90%에 이르는 사례도 종종 보고된다.

사업과는 무관한 기부채납 요구도 많다. 통상적으로 기부채납은 개발부지 내에 기반시설이나 학교 등 공공시설물 건립으로 이뤄지는데, 개발부지와 멀리 떨어진 곳에 사업내용과 상관없는 시설물을 지을 것을 요구받기도 한다. 기부채납으로 인해 증가된 사업비용은 고스란히 소비자에게 돌아온다는 점에서 더욱 심각한 문제가 된다.

분명한 기준이 없이 기부채납을 받다보니 의도치 않게 사업자가 형평성 논란에 휘말리는 경우도 있다. 지자체 입장에서 필요한 시설의 기부채납을 요구하기 때문에 유사한 규모의 개발 사업이라도 기부채납 규모가 크게 달라진다.

예컨대, 과거 대구에서 준공업지역을 일반주거지역으로 용도변경한 후 아파트사업 승인을 받기 위해 부지의 약 19%를 기부채납한 사업자가 특혜시비에 시달린 적이 있었다. 일대에서 일어난 다른 사업에 비해 기부채납규모가 적었다는 이유에서다. 지자체의 입맛에 따라 달라지는 기부채납으로 인해 괜한 사업자가 피해를 입은 것이다.

●기부채납에 대한 인센티브 기준 모호해

# 주택사업자 A는 사업을 계획하면서 지자체와 기부채납 인센티브에 관련한 내용을 사전에 조율했다. 지자체가 원하는 기반시설을 건설하면 해당 기반시설 부담구역 내 짓는 건축물의 용적률을 280%로 고시하기로 했던 것. 이 같은 내용을 확정하고 사업계획을 수립하는데, 인허가과정에서 도시계획위원회가 일방적으로 사업부지의 용적률을 230%로 의결해 통보하는 바람에 사업 추진을 포기해야 했다.

사업자들은 무리한 기부채납을 부담하는 대신 개발사업과 관련해 각종 인센티브를 제공받고 있지만 이마저도 실효성이 없다는 지적이 많다. 기부채납 인센티브에 대한 명확한 기준이 없는 탓이다.

현행법에서는 지자체가 사업자에게 기부채납을 요구하면 지자체 조례로 용적률 등 인센티브를 제공하도록 돼있다. 그런데 지자체가 확정한 내용이 그대로 사업에 적용되지 않는다. 용적률 등의 사업규제가 인허가 심의위원회의 심의에서 결정되기 때문이다. 심의위원회가 임의로 용적률을 조정하면 결국 사업자는 기부채납을 하고도 약속한 인센티브를 받을 수 없게 된다.

오히려 기부채납을 하고도 손해를 보는 경우도 있다. 지구단위계획이 결정돼 사업자가 지자체에 기부채납하기로 한 부지임에도 해당 부지의 명목적인 소유자라는 이유로 재산세를 부과한다. 지구단위계획이 확정되면 재산권 행사에 제한이 생기므로 재산세를 부과하는 것은 사업자에게 불합리하다.

●까다로운 매도청구권 행사 요건

#몇 해 전, 부산에서 주택건설사업계획승인을 받고 사업을 추진 중이던 C 건설사. 사업부지의 사용권원을 100% 확보하지 못해 일부 부지 소유자를 상대로 매매 협의를 진행했다. C 건설사측은 3개월 이상 토지소유자에 연락을 취하며 매도를 권유했지만 거래를 성사시키지 못했다. 하는 수 없이 매도청구권을 행사하려고 했지만 조건이 까다로워 이마저도 행사할 수 없었다.

주택건설사업을 진행하기 위해선 먼저 사업부지의 소유권을 확보해야 하지만 비용 등 현실적인 문제로 토지의 사용권원을 100% 확보하지 못한 채 사업계획을 세우는 사업자가 대다수다. 이 경우, 사업자는 토지 소유자로부터 토지를 매수할 수 있는 매도청구권을 갖는다.

문제는 매도청구권 행사조건이 까다로워 실효성이 떨어진다는 점이다. 매도청구권을 행사하기 위해서 사업자가 토지소유자에게 토지가격을 적절히 제시했는지, 협의진행을 위해 어떤 노력을 했는지 등 행사조건 수행여부를 사업자가 증명해야 하는 탓에 부담도 크다.

특히 대법원은 사업자와 토지소유자와의 협의 기간을 엄격히 판단하고 있다. 사업자가 사업계획승인을 받은 이후부터 3개월 이상 매수협의를 해야 하도록 규정하고 있는데, 사업자 입장에서 이러한 규정이 사업기간을 예측할 수 없는 요인으로 작용하면서 인허가가 표류하는 문제로 이어진다.

토지소유자와의 협의에 관한 객관적인 매뉴얼이 없는 점도 매도청구권 행사의 불확실성을 높이는 요인이다.

●행정소송도 현장에선 안 통해

# 지방에서 활동 중인 중견건설업체 B사는 아파트 건축허가를 거부당하자 행정심판을 제기했다. 행정심판위는 ‘신청이 관계법규에 위배되지 않는데 막연한 이유로 허가를 거부한 것은 적법·타당하다고 볼 수 없다’며 B사의 손을 들어줬지만, 현장에선 지자체의 과도한 규제로 인해 결국 사업을 포기했다.

최근 지자체들이 주택건설사업 인허가 과정에서 민원해결을 우선시하는 경향을 보이면서 건설관련 행정심판이 크게 늘었다. 최근 4년간 행정심판은 매년 400건을 넘었고, 행정소송도 매년 증가추세다.

그러나 건설현장에서는 행정소송 및 심판결과가 제대로 반영되지 않는다는 주택사업자들의 하소연이 들린다. 사업계획승인을 내고도 각종 심의위원회에서 여러 가지 규제를 들어 공사를 불허하는 경우도 있다. 인허가처리가 심의위원회의 자의적인 판단에 따르는 경우가 많다보니 사업자가 행정소송에 승소해도 인허가심의에서 적용되는 불합리한 규제에 가로막히는 것이다.

행정소송마저 제기하지 못하고 지자체의 눈치를 보는 건설사들도 적지 않다. 특히 한 지역에서 오래 활동한 건설사의 경우 담당 공무원 눈 밖에 나면 다음에 어떤 불이익을 받을지 몰라 억울해도 어쩔 수 없이 참는다고 말한다.

객관적인 가이드라인 만들어야

타당하고 예측 가능한 기부채납 돼야

매뉴얼에 따른 매도청구권 행사

합리적인 기부채납 적정한도 필요

인허가 처리를 내세워 사업자가 일방적으로 떠안는 무리한 기부채납 부담은 결국 분양가 상승으로 이어져 소비자에게도 피해가 돌아온다. 개발부지의 기반시설 건립 등 타당한 수준의 기부채납 규모를 정해야할 필요가 있다.

한 주택건설사업자는 “사업자가 기부채납하고 용적률 완화를 적용받기로 사전에 지자체와 조율을 마치더라도 인허가 심의 결과에 따라 얼마든지 달라질 수 있어 기부채납 인센티브의 실효성을 확신할 수 없다.”고 말했다.

정부도 이러한 문제의식을 바탕으로 지난 9월 1일 ‘규제합리화를 통한 주택시장 활력회복 및 서민 주거안정 강화방안’을 발표해 기부채납 문제 해결의지를 보인 바 있다. 발표에 따르면 지자체장이 요구할 수 있는 기부채납의 적정한도를 정해 내년 상반기까지 시범운영한 뒤, 2015년 법제화할 계획이다.

기부채납 적정한도가 정해지면 예상 비용에 대한 불확실성이 제거돼 사업자의 부담을 덜어줄 것으로 기대된다.

매도청구권 행사요건 구체적으로 명시

주택사업자의 매도청구권은 신중하고 엄격하게 이뤄져야 한다. 주택건설사업을 위해 민간 토지소유자의 개인재산권을 제한하는 일이기 때문이다. 따라서 매도청구권의 행사 및 매매협의 요건을 명확하게 규정하는 것이 사업자와 토지소유자 모두를 위해 중요하다.

대법원 판례에 따르면 사업자가 매도청구권을 행사하기 위해서는 토지소유자와 매수협의를 성실하고 적극적으로 진행해야 한다고 명시하고 있는데, 매우 모호한 내용으로 법원의 자의적 해석에 맡겨질 공산이 크다.

협의 기간과 방법 등 최소한의 협의 절차를 명확히 제도화하는 것이 필요하다. 예컨대 토지 매매가격 산정을 위해 필요한 근거 내용을 규정하고 협의의지를 증명하기 위해 적정한 협의내용과 횟수를 명시하는 방법을 고려해봄직하다.

전문가들은 기부채납과 매도청구권 행사조건이 기반시설 건립과 개인재산권 보호라는 취지에 따라 필요한 제도라고 말하면서도 사업 인허가를 조건으로 무리한 부담을 전가하는 것은 주택사업의 불확실성을 야기하는 문제라고 지적한다. 제도의 불합리는 없애고 본래 취지는 살리는 제도개선이 필요하다.