재생(再生)이란 단어를 사전에서 찾아보면,

1. 죽게 되었다가 다시 살아남 2. 타락하거나 희망이 없어졌던 사람이 다시 올바른 길을 찾아감 3. 낡거나 못쓰게 된 물건을 가공하여 다시 쓰게 함 등으로 돼 있다.

사전적 의미에 대입하면 도시재생사업은 낡고 못쓰게 되었거나, 죽을 지경으로 엉망이 돼 희망이 없는 도시를 다시 살려내는 사업이다. 여기서 핵심은 ‘다시 살려낸다’는 것이다. 낡은 것들을 모두 부수고 그 위에 새로운 것을 세우는 파괴와 창조의 과정이 도시에 희망을 주지는 못한다는 진실을, 오랜 시행착오 끝에 깨우친 우리의 선택이다. 달동네 판자촌과 도심의 슬럼, 수명을 다한 아파트들을 밀어버리고 그 빈 터에 고층 아파트를 올리던 재개발·재건축 사업은 비록 완전히 용도폐기 된 것은 아니지만 더 이상 최선이 아니라는 판정을 받았다.

도시를 되살린다는 것, 도시를 재생한다는 것이 말처럼 쉬운 일은 아니다. 도시재생사업은 이제 겨우 첫 걸음을 떼었을 뿐이다. 새로운 사업의 시작은 새로운 시장이 열리는 것을 의미하기도 한다. 국토교통부 자료에 따르면 2014년 현재 우리나라 144개 시·군·구의 3분의 2가 쇠퇴의 징후를 보이고 있는 것으로 조사됐다.

도시 단위가 아니라 노후화되고 있는 시가지의 수를 따져 보면 재생이 필요한 지역은 엄청나게 늘어날 것이다. 시장 규모가 가늠하기 어려울 정도로 크다는 얘기다. 건설업계가 이 시장에 눈독을 들이는 것은 지극히 당연한 일이고 주택건설업계에서도 기나긴 불황의 터널을 벗어날 희망의 한 자락을 발견한 셈이다.

도시재생사업에 대한 정부의지 확고

경제적·법률적 의미에서의 도시재생사업은 보다 적확한 정의가 필요하다. 부동산 경기 침체 등의 문제로 유명무실해진 뉴타운 사업을 대체해 낙후된 도심의 기능을 재활시킬 수단이 바로 도시재생사업이다. 지역 특성에 따라 도시경제기반형과 근린형 재생 2가지로 구분돼 추진된다.

도시경제기반형 재생은 노후 산업단지, 항만 등 핵심 시설 등을 주변 지역과 연계해 복합정비·개발함으로써 경제에 미치는 파급효과와 고용 창출이 가능한 곳에 지정된다. 역세권 개발, 공공청사와 군부대 등 이전지 복합활용, 문화·관광 자산활용 등도 여기에 해당된다. 근린형 재생은 기존 재개발 사업처럼 낙후한 근린 주거지역의 생활환경을 개선하고 지역 특색을 살리는 정책을 말한다.

법적으로는 도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법에 의해 지원되는 사업인데 종전의 재개발·재건축사업과는 근본적으로 확연히 다르다. 가장 큰 차이는 재개발·재건축이 그 곳의 부동산 소유자 위주로 진행되는 것이라면 도시재생은 거주자 중심으로 이루어진다는 점이다. 가진 자들이 모든 이익을 독식하고 세입자들을 거리로 내모는 비정한 천민자본주의 논리가 스며들 여지가 줄어들었다는 점이 도시재생사업에 희망을 갖는 이유다.

도시재생사업은 훗날 이 시대를 대표하는 도시개발 트렌드의 하나로 꼽힐지도 모르겠다. 정부와 지방자치단체들은 이 사업이 도시의 희망찬, 새로운 미래를 담보해 줄 것으로 믿고 있다. 박근혜 정부의 도시재생사업 지원의지는 특히 확고하다.

2013년 12월16일. 정부는 국무총리 소속 ‘도시재생특별위원회’를 출범시켰다. 위원회는 민간위원 13명과 기획재정부 등 16개 부처 장관을 포함해 모두 29명으로 구성됐다. 위원장은 국무총리. 국가도시재생의 기본방향 설정, 선도지역 지정, 국가지원사항을 포함하는 도시재생활성화계획 심의가 위원회의 주된 임무다.

정홍원 국무총리는 이날 “창조경제시대에는 도시경쟁력이 국가의 경쟁력을 결정하기 때문에 산업·과학·문화 등 다양한 부문의 조화를 이루는 도시환경이 매우 중요하다”며 “국민이 행복한 경쟁력 있는 도시 재창조라는 비전에 걸맞게 도시재생사업이 성공적으로 이루어질 수 있도록 위원회가 디딤돌이 되어달라”고 당부했다.

정총리는 또 “과거 성장 위주의 도시정책 패러다임을 전환, 단순한 물리적 방식이 아닌 경제 사회 문화 등을 아우른 종합적인 도시재생이 이루어지도록 공공차원에서의 적극적인 지원이 필요하다”며 “이제 도시의 종합적 재생을 위한 제도적 기반이 마련된 만큼 관계부처는 소관사업 추진시 우선적으로 쇠퇴지역에 집중 지원할 수 있도록 적극 협조하라”고 지시했다.

도시재생사업 위한 법 체제 정비 완료

이날 결정된 국가도시재생 기본방침에 따르면, ‘국민이 행복한 경쟁력 있는 도시 재창조’라는 비전 아래 △일자리 창출 및 도시경쟁력 강화 △삶의 질 향상 및 생활복지 구현 △쾌적하고 안전한 정주환경 조성 △지역 정체성 기반 문화가치와 경관회복 △주민역량 강화 및 공동체 활성화 등 5대 목표가 선정됐다. 이 목표를 달성하기 위해 제시한 기본 방침은 정부가 생각하는 도시재생사업의 전모를 그릴 수 있게 해준다.

첫째, 도시정책의 방향은 기성시가지 재생 위주로 전환한다 새로 필요한 도시용지는 기성시가지 재생을 통해 우선 공급하고, 공공청사·백화점 등 도시의 중요시설 및 인구유발시설도 가급적 기성시가지 내에 우선 입지하도록 유도한다.

주민이 스스로 수립한 재생계획을 도시계획으로 반영할 수 있는 제도적 근거를 마련하고, 지역의 역사·문화자산과 폐공장 등 기존 건물을 활용해 도시의 정주여건·매력을 극대화한다. 그리고 노후산업단지, 기능이 다한 항만부지, 공공기관 이전적지 등에 주거·업무·상업·문화 등 다양한 기능을 유치해 도시경제 회복의 촉매로 활용한다.

둘째, 도시재생사업에 대한 국가적 지원을 확대한다. 각 부처가 개별 추진하고 있는 사업을 쇠퇴지역에 집중 지원해 예산 투자의 효율성을 극대화한다. 이를 위해 지자체가 수립한 재생계획에 포함된 각 부처 소관 사업에 대해서 범 부처 협업기구인 특별위원회가 심의, 패키지로 예산을 지원한다. 더불어, 마중물 예산으로서, 도시경제기반형 사업 1개소당 250억원, 근린재생형 사업 1개소당 100억원을 4년간 지원한다. 이를 위해, 2014년도 정부예산안으로 선도지역 8곳(경제기반 2개, 근린재생 6개)에 대한 계획수립비 및 사업비 등 243억원이 반영됐고, 2016년부터는 일반지역으로 지원을 단계적으로 확대할 계획이다. 셋째, 다양한 금융지원기법을 도입하고, 규제완화도 추진한다. 변화하는 사회·경제적 환경을 고려해, 주택기금의 지원대상을 주택뿐 아니라 도시재생사업까지 확대한다. 또한 공공성이 높은 도시재생사업에 국가·지자체·공공기관·민간투자자 등이 함께 참여하는 한국형 금융지원모델을 개발한다(예시 참조). 도시재생 활성화를 위한 맞춤형 규제특례로서, 건폐율, 용적률 등 건축규제를 완화하고, 경제기반형 도시재생사업 시행자에게 도시계획을 제안할 수 있도록 허용하는 방안도 추진한다.

마지막으로, 주민·지자체의 도시재생 역량 강화 및 공동체 활성화를 지원한다. 협동조합, 마을기업, 사회적 기업 등을 도시재생 주체로 육성, 주택개량 및 일자리 창출 등 도시재생사업을 추진한다. 도시재생지원센터(지방)를 통해 계획수립·사업 컨설팅 등을 지원하고, 도시재생 코디네이터(전문가)를 양성하며, 도시재생대학 등 주민교육 프로그램을 전국적으로 확대 운영한다.

국토교통부는 지난 9월1일 이 같은 기본방침을 바탕으로 지자체가 도시재생정책 입안 및 사업추진시 활용할 수 있는 ‘도시재생 활성화 및 지원에 관한 조례 표준안’을 마련, 배포했다. 이 표준안은 주민 중심의 도시재생을 지원하는 도시재생지원센터, 지자체 전담부서 설치, 도시재생사업에 대한 지원 등의 근거가 되는 것으로 도시재생사업이 본격적으로 추진될 것이라는 신호탄인 셈이다.

2014년, 도시재생사업의 원년

정부는 올해 4월 전국의 13곳을 도시재생 선도지역으로 지정했다. 도시재생 선도지역이란 도시재생이 시급하고 주변 지역에 대한 파급효과가 높은 곳으로 국가와 지방자치단체의 시책이 중점적으로 시행될 곳을 밀한다. 전국적으로 86개 지역이 신청했으며 문화·경제·복지·도시·건축 등 여러 분야 전문가로 구성된 평가위원회의 서면·현장 평가와 도시재생특별위원회의 심의를 거쳐 13곳이 최종 선정됐다.

쇠퇴하는 도시의 경제활력 회복과 일자리 창출 등을 위한 도시경제기반형 선도지역은 부산과 청주 2곳, 쇠퇴한 상업지역 및 주거 지역을 재생시키기 위한 근린형 도시재생은 서울 종로구, 광주 동구, 영주시, 창원시, 군산시, 목포시(이상 일반 규모), 대구 남구, 태백시, 천안시, 공주시, 순천시(이상 소규모) 등 11곳이다.

이들 지역은 5월부터 주민과 지자체 중심으로 구체적인 도시재생 활성화 계획 수립에 들어갔고 9월쯤 계획 수립이 완료되면 곧바로 사업에 착수하게 된다. 사업은 2017년까지 4년간 진행할 계획이다.

이들 선도지역에 대해서는 계획수립비(5000만~2억원)와 사업비(60억 ~250억원)가 4년간 국비로 지원되며 올해는 계획수립비 전액(13억1000만원)과 사업비의 20%(280억원)가 예산으로 책정됐다. 또한 주민과 지자체가 도시재생과 연계 가능한 각 부처의 사업들을 도시재생 활성화 계획에 포함해 지원을 요청하면 도시재생 특위 심의를 거친 뒤 패키지로 지원함으로써 사업효과를 극대화할 계획이다. 2014년은 우리나라에서 도시재생사업이 본격적으로 시작된 원년으로 기록될 것이다.

외국에서는 이미 도시재생사업이 도시개발의 대표적인 트렌드로 자리잡았다. 구겐하임 미술관을 건설해 쇠퇴한 구도심에 관광객을 유치, 지역경제를 살린 스페인의 빌바오, 대규모 물류항과 포도주 창고를 개조해 쇼핑몰과 박물관, 문화공간이 어우러진 대규모 복합주거단지로 변모시킨 프랑스 파리의 벡씨 프로젝트, 대도시로의 인구유출과 기존 도시의 노후화로 인해 경쟁력을 상실한 재래시장을 도서관과 문화센터, 교육기관이 공존하는 복합시설로 정비해 과거 재래시장의 명성을 되찾은 일본의 아오모리시 등이 대표적인 사례로 꼽힌다.

나라마다 도시재생사업을 벌인 계기와 방법론은 조금씩 다르다. 영국은 1970년대부터 도시재생사업을 시작했다. 대규모 개발사업에 대한 환상이 깨진 것이 계기가 됐다. 낙후된 시가지를 밀어내고 새로운 시가지를 세우는 과정에서 그 고장 고유의 커뮤니티와 아이덴티티들을 잃었을 뿐 아니라 막대한 자원이 낭비됐다는 사실을 깨달았던 것이다.

이에따라 미국에서 선구적인 사례를 보여주었던 방법, 즉 오래 된 건물을 공공기금으로 예술센터나 박물관 등으로 개조하는 건물의 적합한 재이용(ADAPTIVE REUSE)에 기반한 새로운 접근법에 착안하게 됐다. 이후 1980년대 후반부터 공공섹터가 중심이 되어 도시재생사업을 진행하고 있다. 도시재생사업을 적극적으로 유도하기 위해 사업별 특성에 따라 다양한 도시재생기구(Urban Regeneration Companies)도 창설, 운영해 오고 있다.

현재 영국 도시재생사업은 산업화 이후 조성된 공업도시의 쇠퇴현상을 치유하기 위해 물리적 환경재생 뿐 아니라 거주인구 유입을 위한 신산업 유치까지를 정책적 목표로 삼고 있다.철강도시였던 쉐필드시는 대형 쇼핑몰인 메도우 홀(Meadow Hall)을 유치해 고용창출효과뿐 아니라 공업도시 이미지를 벗고 쇼핑도시로서의 이미지를 만들어 내는데 성공했다. 런던의 항구도시 도크랜드는 대규모 물류창고기지를 세계적인 금융도시로 탈바꿈함으로써 런던이 유럽의 거점도시로 재탄생하는 계기를 마련했다.

일본, 민간기업 참여로 도시재생 활성화

일본은 민간 자본과 노하우를 도시재생으로 끌어들여 새로운 수요를 창출하고 경제재생으로 연결시키는 도시재생정책을 펼치고 있다. 종합부동산사인 스미토모 부동산의 도쿄의 닌교조 재생사업도 그 한 예이다.

닌교조는 일본의 유명한 인형거리다. 에도시대부터 현재에 이르기까지 일본 전통 인형을 만드는 장인들이 이곳에 자리를 잡고 작품활동을 해왔다. 이 거리는 도쿄에서도 유명한 전통적인 거리로 꼽히며 외국인 관광객들의 필수 코스이기도 하다. 때문에 전통을 유지하고 그 기반 위에 현대적인 도시생활의 쾌적성을 더하는 것이 재생사업의 핵심이었다. 스미토모 부동산의 자본과 노하우가 결정적인 역할을 했다.

일본의 도시재생사업은 2001년 5월 고이즈미 내각에 의해 도입된 ‘구조개혁’의 일환으로 시작됐다. 이 도시재생정책은 민간의 도시개발 활동을 자극하기 위해 ‘도시재생특별촉진지구’를 지정하고, 그 곳에서 이루어지는 개발에 한해 대대적인 규제완화와 금융·행정지원을 하는 것을 골자로 하고 있다.

대표적인 사례로 꼽히는 것이 록본기 힐즈. 일본의 부동산개발회사인 모리빌딩이 개발주체로 참여해 17년이란 세월 동안 400여명의 권리자들 간의 합의조정 과정을 거쳐 주거와 업무, 문화, 상업기능이 복합된 문화도심으로 재생됐다.록본기 힐즈는 현재, 아사히 TV와 복합 콤플렉스 영화관, 모리미술관, 그랜드 하얏트 호텔, 840세대의 고급 주상복합 아파트가 들어서 있어 주말이면 약 15만명의 방문객이 찾아드는 제2의 전성기를 누리고 있다. 록본기 힐즈 건너편의 도쿄미드타운 또한 도시재생사업의 결과물로 관광객들이 반드시 들리는 복합문화공간이다.

도라노몬 힐스도 주목할 만하다. 도심이라지만 좁은 골목에 목조건물마저 적지 않았던 낙후된 거리에 초고층 복합건물인 모리빌딩을 건립한 덕분에 다시 도쿄의 핵심 상권으로 급부상하고 있는 곳이다. 오피스와 상업시설은 물론 호텔과 문화시설에 주거시설까지 대규모로 갖춰 록본기 힐스, 도쿄미드타운과 더불어 ‘도쿄 도시재생의 3대 상징’으로 불리운다.도라노몬 힐스는 그러나 다른 두 빌딩과는 큰 차이가 있다. 지상 52층, 높이 247m, 연면적 24만5000㎡의 초대형 빌딩을 지하도로 위에 건설한 것. 우리로선 상상조차 할 수 없는 일을 현실에서 이루어냈다.

모리빌딩은 더욱이 이 건물 인근에 향후 10년간 1조엔을 투입해 10건의 대형 개발을 진행한다는 계획을 발표했다. 지하 25m까지 상업시설과 주차장을 들이고 지상 15m에 인공지반을 형성해 자동차도로를 지하화한다. 주요 빌딩은 모노레일로 연결하고 지상은 생태하천과 녹지로 개발돼 워킹존을 형성하게 된다. 궁극적으로 도쿄 미나토구 210ha를 통째로 연결하는 이른바 ‘수직정원도시’다.

이는 일본 정부와 지방자치단체의 유연성 덕분이다. 도시개발사업은 민간 개발자가 주도할 수 없다는 우리의 고정관념이 일본엔 존재하지 않는 것이다. 과감한 규제완화에 기업들은 독특한 아이디어와 대규모 투자로 화답하고 있다. 도라노몬 힐스처럼 도로와 건축물의 부지를 함께 이용할 수 있도록 한 ‘입체도로제도’가 대표적이다.일본 도시재생사업 성공의 또 다른 한 축은 주민들이 프로젝트에 적극 참여한다는 점이다. 주민들과 시민단체는 ‘마을만들기 센터’라는 조직을 통해 지역의 이익을 먼저 실현하기 위해 최선을 다하고 있다. 민간기업은 이들과 끊임없이 대화를 시도하고, 지자체는 이를 적극 지원한다. 이를 통해 해당 지역의 재생을 위한 최선의 대안을 도출해 낼 수 있는 것이다.

교토의 마을만들기 센터는 특히 모범사례로 꼽힌다. 이 센터는 행정기관과 주민 사이에 전개되는 마을만들기 활동을 조정하기 위해 1997년 설립됐다. 시민, 기업, 행정 상호간 파트너쉽을 통해 살기 좋은 주거환경 조성과 삶의 질 향상을 모색한다.

센터의 기본 임무는 지역 자체적으로 사업이 진행될 수 있도록 비전을 제시하거나 커뮤니티 형성을 지원하고, 지역상생의 토지이용이 될 수 있도록 하는 것이다. 보전 및 재생에 관한 업무, 전입자와의 분쟁, 역사적 건축물의 보존, 재생, 활용에 관한 각종 지원 및 보급, 경관 정비기구에 관한 관련 업무를 수행한다.

이밖에 해외 협력 프로젝트 사업, 공공 인재육성 관련 교육 및 연수, 전문가 파견, 활동비 지원, 이벤트 개최, 마을만들기 사업에 실제 참여할 수 있도록 기회 제공, 기업, 행정, 전문가, 주민, NPO 등 단체가 서로 연결될 수 있도록 네트워크 조성 등의 사업을 벌이고 있다. 이 센터가 지역재생사업의 창구가 되어 주민들의 다양한 욕구를 조정하고 사업에 반영하는 것이다.

“괜찮아, 희망은 있다”

도시재생은 도시 커뮤니티를 정상적으로 유지하면서 활성화하는 과정이다. 때문에 지자체, 참여 기업, 주민 등 이해관계자들의 합의 형성 등 의사결정 시스템이 합리적이어야만 한다. 그 과정이 비정상적으로 이루어진다면 올바른 도시재생 또한 불가능해지기 때문이다.

일본의 사례는 우리의 중견 주택건설사들에게도 상당한 기회가 있음을 알려준다. 중견 주택건설사들의 강점은 지역 토박이로서 지역민 친화적이며 몸집이 크지 않아 발 빠르게 움직일 수 있다는 점이다. 지역 주민들의 다양한 욕구를 수용하면서 기업의 이익을 추구하는 데 조금은 더 유리한 입장인 셈이다. 지금이라도 회사 소재 도시에서 앞으로 재생사업이 이루어질 가능성이 높은 시가지들에 대한 조사부터 시작할 필요가 있다.

그동안 우리에겐 도시재생 프로젝트를 감독하고 지원할 정부 조직도 없었고, 제대로 된 민간 디벨로퍼도 없었다. 주민의 협조를 이끌어내는 노력은 전무했다고 해도 지나친 말이 아니다. 이제라도 정부가 도시재생사업에 적극 나서고 있는 것은 다행이다. 도시재생은 도시 경쟁력을 되살릴 뿐 아니라, 일자리를 만들고 새로운 사업의 기회를 창출한다. 무엇보다 스러져 가는 지역에 새로운 희망이 된다. 그것이 모이고 모이면 국가 경쟁력이 된다.

이제 비로소 시작된 도시재생사업. 아직 겪지 못한 시행착오들을 곧 마주치게 될 것이다. 문제점들도 발견할 것이다. 하지만 그것 때문에 멈추지는 않을 것이다. 우리의 도시에는 아직 희망이 있다. 낡고 스러져 가는 곳들은 다시 살리면 된다. 도시재생, 거기에 답이 있다. 그리고 주택건설업계에도 도시를 살리는 일은 새 희망의 기회가 될 수도 있다.

우리의 도시에게도, 주택건설업계에도 ‘괜찮다. 아직은 희망이 있다.’