최근 주택시장 상황을 살짝 비틀어 표현하는 말중에 ‘나토’라는 단어가 눈길을 끈다. 즉, 말은 번지르르한데 행동으로 옮겨져 실천하지 않는다는 의미를 가진 ‘No action talking only.’의 머리글자를 딴 조어다. 유래는 ‘나토족’으로 말만 하고 행동은 하지 않는 직장인이이나 정치가를 풍자한 단어로서 주택시장을 요동치게 만드는 정책구상이나 법안발의, 정책으로 집행되지 않은 각종 규제완화 공약 등이 초래한 부작용을 아울러 말하는 것이다. ‘나토’로 인해 주택시장의 불확실성이 조장되고 소비자들의 구매의지를 위축시켜 시장의 회복을 가로막고 있다는 것이다.

임대소득과세 방침 발표로 거래 위축

2013년 집권초기부터 박근혜정부는 의욕적으로 부동산시장을 정상화하기 위한 대책들을 잇따라 발표했다. 이에 맞춰 재건축초과이익 환수법 폐지와 분양가상한제 탄력운용법안, 도시 및 주거환경정비법, 주택도시기금법 등이 발의되었다. 이들 법안이 시행될 경우 침체에 빠진 주택시장을 회생시킬 것으로 많은 전문가들은 예상했고, 소비자들의 기대도 팽배했었다.

그런데 갑자기 전월세 과세강화를 담은 소득세법 개정안이 금년 초 발표되었다. 이후 다양한 발표가 이어지면서 주택시장에 긍정적이든 부정적이든 영향을 미칠 굵직한 법안들이 국회에 상정되었고, 이들 법안이 어떻게 처리되느냐에 따라 2014년 이후의 주택시장의 성쇠가 달려 있다. 때문에 많은 전문가들과 언론은 다양한 분석과 전망자료를 내놓았고 이로 인해 주택시장의 분위기도 크게 춤추게 되었다.

다양한 정책구상과 이에 따른 수많은 분석과 전망이 나온지 거의 반년여가 지나고 있으나 정치권의 고질적인 다툼이 전개되면서 국회가 계속 개원되고 있음에도 불구하고 제대로 법안 심사에 들어가지도 못하고 여야간에 지루한 논쟁만 이어지고 있다. 이렇게 관련 법안을 제대로 심의하지도 못한 채 국회에서 계속 표류하는 사이 주택시장은 거래가 중단되고 소비자들의 구매의욕을 꺾어 침체국면이 지속되고 있다.

특히 2·26 주택임대차 선진화방안 발표 이후 임대소득에 대한 과세제를 도입할 계획이 발표되면서 회복기미를 보이던 주택거래량이 크게 감소하기 시작하더니 3월 이후 4개월째 위축세가 지속되고 있다. 지난 6월에도 19일 기준 서울 아파트 하루 평균 거래량이 116건으로 전월 195건에 비해 60% 수준으로 줄어들었다.

지난 6월13일 전월세 과세방안 재수정 계획이 발표되었지만, 이러한 침체는 아직은 회복될 징후가 보이지 않고 있다. 수정에 재수정이 이뤄지는 등 정부 정책에 대한 신뢰도가 떨어져 있고, 국회의 법안심의 과정이라는 또 다른 변수가 있어 시장 참여자들은 계속 대기 모드에 머물러 있는 것이다.

시장회복 위해선 ‘대책’보다 ‘실행’이 중요

정부가 주택시장에서의 일정한 파급효과를 노리고 대책을 만들어 발표한 후 실제 시장에서 구현시키려면 법 개정은 필수적이다. 규제를 완화하는 법 개정 계획이 발표되고 법안이 발의되면 시장은 기대를 갖기 마련이다. 하지만 때를 놓치면 약발이 듣지 않고, 오히려 법안의 통과가 확정될 때까지 구매를 대기하는 소위 ‘거래절벽’현상이 나타나게 된다.

따라서 정부의 정책과 법안은 준비과정에서는 신중을 기하되 일단 공론화되었을 때는 신속하게 처리돼야 파급력을 가질 수 있다. 특히 국회의 법안 심의 과정에서 각 정파가 자기들만의 명분에만 집착해 법안 통과가 지연되고 정책의 효과성을 감소시키는 수정안들이 계속 이어진다면 그 사이 국민들은 고통에 시달리고 주택시장을 정상화시킬 수 있는 타이밍을 놓치는 경우가 계속 벌어지게 된다.

현재 분양가상한제 관련 주택법과 재개발·재건축관련 도시및주거환경정비법 등이 국회에 계류중이고, 2·26대책에 따른 임대소득 과세(課稅)법안이 성안 작업 중이다. 이런 가운데 주택경기 회복의 ‘불씨’를 살리려는 측면에서 정부일각에서 추진하는 LTV(주택담보인정비율)·DTI(총부채상환비율) 규제 완화를 두고 찬반논쟁이 지상을 가득 메우고 있다. 여당은 정부의 규제 개혁 필요성을 옹호하고 있지만 야당은 LTV·DTI 규제 완화에 대해 위험 수위에 오른 가계부채 확대를 불러올 것이라 비판하고 있다. 여기에다 야당에서 전·월세 상한제를 다시 들고 나오면서 주택시장은 온통 ‘나토’로 인한 혼란상태가 확산되고 있다. 필자가 누누이 강조하지만 주택시장을 살리려면 대책만 내놓을 게 아니라 실행이 더 중요한 것이다.

이러한 상황에서 주택 시장과 주택산업계는 정치권 동향을 주시하고 있다. 정부가 내수(內需) 경기 회복을 천명하면서 잇달아 내놓은 주택시장 규제 완화 정책이 국회의 문턱을 넘지 못하고 있기 때문이다. 최근 정치권은 세월호 참사 관련 국정조사와 장관 등의 인사청문회, 정부조직법 처리 등 굵직한 현안이 집중돼 있어 민생 법안을 처리할 하반기 국회 상임위 구성도 제대로 마무리되지 않은 상태다.

이로 인해 정부 노력이 이번에도 물거품이 되는 ‘나토’현상이 재연되어 시장 위축을 심화시킬 것으로 우려되고 있다. 현재 국회에서 여야 간 정쟁 속에 방치되고 있는 규제 관련 법안이 상당수 있다. 그 가운데 대표적인 것이 분양가 상한제 탄력 운용과 재건축 초과이익 환수제 폐지 등이다.

분양가상한제 탄력운용 법안과 재건축 초과이익환수법안

분양가 상한제의 문제는 이 제도가 주택의 품질을 획일화하고 소비자 선택권을 제한한다는 점이다. 국토교통부는 현재의 분양가 상한제 아래서는 표준화된 가격산정 체계가 적용돼 건설사들이 첨단 기술이나 최신·고급 자재를 사용하더라도 분양가에 반영하기 어렵다는 입장이다. 결국 공공은 저렴한 주택을 건설해 서민에게 공급하고, 민간은 다양한 품질과 가격대의 주택 상품을 공급해서 소비자의 요구를 충족시킨다는 주택시장의 기본적인 구조와 공공과 민간의 역할 분담 체계가 분양가 상한제로 인해 제대로 작동하지 못하고 있다는 것이다.

주택 품질이 원하는 수준에 못 미치면서 새로 분양받은 아파트를 소비자가 자기 돈을 들여 집을 고치는 사례가 자주 벌어진다. 신규 분양주택의 60% 정도가 입주시 새집의 마감재를 뜯어내고 새롭게 공사를 하는 것으로 조사되어 있다.

2008년 글로벌 경제위기 이후 미분양이 넘치면서 할인분양이 불가피한 상황에서 주변 시세보다 비싼 분양가를 내세워 시장의 외면을 자초할 건설사는 없다. 지방자치단체가 심의한 분양가보다 더 낮게 분양하는 것이 관행 아닌 관행이 되어 있어 분양가 상한제가 더는 필요 없는 시장규제인 것이다.

이명박정부가 출범한 2009년 이후 6차례나 분양가 상한제 개정안이 입안되었으나 번번이 국회 문턱을 넘지 못했다. 법안심사소위에서 민주당을 비롯한 야당 위원들이 분양가 상한제 개정에 반대해 법안이 상정되지도 못했다. 야당측은 과거 분양가 자율화 이후 예외없이 주택 가격이 반등했던 전례가 있었고, 분양가 상한제 폐지는 ‘고분양가→주변집값 상승→고분양가’의 악순환만 반복하고, 자금력을 가진 투기적 수요자들만 분양시장에 참가하는 결과를 낳는다는 반대논리에 집착하면서 현재도 분양가 상한제 개정 반대를 당론으로 정하고 있다.

분양가 상한제 탄력 적용제가 무산된다면 회복의 징후를 보이던 주택시장에 찬물을 끼얹을 것으로 보인다. 현실적으로 주택시장에서는 경기 침체로 상한제가 풀려도 분양가를 올리기는 불가능하다. 그런데도 정치권에서는 ‘분양가 상한제 철폐는 주택가격의 폭등’이라는 과거의 경험에서 벗어나 못한 채 대안 없는 반대만 하고 있는 것 같다.

분양가 상한제로 신규주택공급가격이 기존 주택보다 싸게 공급토록 법으로 강제하면서 신규주택에 대한 투기적 수요가 형성되기 때문에 분양가 상한제와 짝을 이뤄 시행하고 있는 ‘전매제한’과 ‘분양권에 대한 전매 제한’역시 불필요한 규제다.

현재 전매제한은 분양가 상한제를 적용받는 주택에 한해 1~8년간 분양권을 팔지 못하도록 제한하고 있다. 그러나 이 또한 분양가가 낮게 책정되고 미분양이 쌓이는 현실에 비추어 불필요한 규제이다. 분양권에 대한 전매제한기간은 비투기과열지구가 1년, 투기과열지구는 3~5년이다. 하지만 현재 투기과열지구로 지정된 지역은 없다. 전매제한이 가장 긴 곳은 개발제한구역 해제 면적이 전체의 50% 이상인 보금자리주택지구내 전용 85㎡ 이하 공공주택으로, 분양가가 주변시세의 70% 미만인 경우다.

분양가 상한제와 전매제한은 집값 급등기에 무리하게 도입되었던 대표적인 규제로서 주택경기 회복 및 건전한 거래에 걸림돌이 되고 있다. 변화된 주택시장 상황을 고려할 때 분양가 상한제 탄력운용법안은 하루라도 빨리 통과되어야 한다. 

재건축 초과이익 환수제 폐지도 2014년 3월 국토교통위원회에 접수됐지만 상정조차 되지 못했다. 재건축 초과이익 환수제는 올 연말까지 유예되고 있지만, 올해 안에 법 개정안이 처리되지 않으면 전국 348개 단지가 부담금 부과대상이 된다.

임대소득세 부과법안

현행 소득세법상 2주택자 이상 (부부합산) 임대소득자가 1주택이라도 월세소득을 얻는 경우엔 의무적으로 신고해 소득세를 내야 한다. 다만 1주택자라도 공시가격 9억원 이상 주택보유자는 월세소득이 있다면 소득세를 내야 한다. 전세보증금에 대해선 3주택자 이상, 3억원 이상에 대해서만 간주임대료를 계산해 세금을 내야 한다. 이 경우 전용 85㎡ 이하, 기준시가 3억원 이하는 주택수에 포함하지 않는다. 하지만 전·월세 관련 통계가 없고 과세당국이 전수조사조차 할 수 없는 상황으로 인해 임대소득에 대한 과세는 거의 이루어지지 않고 있었다.

이에 정부는 ‘2·26 세입자대책’을 내놓고 세입자에 대해서는 월세 세액공제를 확대하는 대신 집주인에 대해서는 임대소득에 대한 과세를 정상화하기로 한 것이다. 다만 2주택 이하 보유자로서 주택임대소득이 연간 2000만원 이하인 경우 단일세율(14%)로 소득세를 분리과세하고 사업자 등록의무를 면제하겠다는 단서조항을 달았다. 소규모 주택임대소득은 규모의 영세성 등을 감안, 사업소득보다 금융소득과 유사한 소득으로 보는 것이 현실적이란 명분을 내세웠다.

대책발표후 영세 임대업자들의 반발이 거세지고 주택시장에서 주택거래 위축이 재연되자 집주인들의 반발을 줄이기 위해 정부는 1주일 만에 부랴부랴 세부방침을 바꿔 세금을 깎아주고 과세시기를 늦추는 소위 ‘3·5 집주인대책’을 내놨다. 임대소득자에 대한 과세 원칙은 유지하되 2주택 보유자로서 연간 2000만원 이하는 한시적으로 2년간 비과세하고 2016년부터 분리과세하는 것으로 보완했다. 여기에 필요경비율을 60%로 상향조정하고 기본공제 400만원을 인정해 세금부담을 대폭 줄이는 선으로 맞췄다.

이러한 부분적인 손질에도 불구하고 주택시장의 반발이 거세지고 살아나던 주택경기를 정부 스스로가 잠재웠다는 비난 여론이 비등했다. 주택거래 증가폭이 연초보다 줄고 호가도 떨어지기 시작하자 ‘임대소득 과세’ 의 부작용을 지적하는 분석들이 계속 발표되었다. 결국 당정은 협의를 거쳐 추가 보완책을 내놓은 이후 100일 만인 지난 13일 재수정된 개편안을 내놨다(표-1 참조).

임대소득과세 방안, 실효없이 시장혼란만 초래

정부와 여당은 6월13일 당정 협의에서 연간 월세 소득이 2000만원 이하인 집주인에게는 보유 주택 수와 관계없이 분리과세(단일 세율 14%)하고 건강보험료를 별도로 부과하지 않기로 했다. 즉, ‘6·13 재보완대책’의 핵심은 2주택 보유자에게 국한된 연간 2000만원 이하 분리과세를 주택수에 상관없이 적용키로 한 것이다. 과세시기도 계획보다 1년을 늦춰 모두 2017년부터 적용키로 했다. 그리고 기준시가 9억원을 넘는 고가주택 1채 보유자에게도 임대소득이 연 2000만원 이하면 분리과세하고 건강보험료 피부양자 자격도 유지해줘 건강보험료도 한푼도 내지 않도록 했다.

그렇다면 당초 2·26 대책 발표부터 6·13 재수정안이 나왔는데 과연 집주인들은 얼마나 혜택을 받는 것일까? 즉 내야 할 세금이 얼마나 줄어들 것인가를 국토교통부가 제시한 자료를 통해 살펴본다.

월세 임대소득으로 연 1000만원을 벌어들이는 2주택자를 가정할 경우 현행 소득세법상 82만5000원을 납부해야 한다(표-2 참조). 그런데 ‘2·26 대책’을 통해 분리과세가 적용되면 77만원으로 5만5000원 줄어든다. ‘3·5 보완조치’로는 필요경비율 상승과 소득공제로 임대소득세를 한푼도 내지 않아도 되며, ‘6·13 대책’에 따르면 건강보험료마저 내지 않아도 된다. 결국 임대소득세 과세제 도입으로 주택시장을 일대 충격으로 몰아넣었지만 실제 임대소득세는 거의 걷지 못할 것으로 보인다. 태산명동서일필(泰山鳴動鼠一匹)의 고사가 떠오르는 대목이요, 대표적인 ‘나토’현상이다.

물론 전세금에 대한 과세는 아직 심도있는 논의가 이루어지지 않고 있지만 2·26대책은 주택시장의 혼란만 초래했을 뿐 정책적으로는 왜 이 제도를 도입하려고 했는지조차 의심스러운 결과를 초래한 것이다. 다만 한가지 분명한 것은 임대소득에 세금을 부과하는 소득세법 개정안이 국회처리 과정에서 주택시장의 관심이 집중되면서 또 다시 주택시장 침체 요인으로 작용할 것은 분명하다. ‘나토’ 현상이 장기화된다는 것이다.

시장의 ‘불확실성’부터 제거해야 한다

많은 전문가들은 이구동성으로 주택시장을 회복시키려면 소비자들이 시장을 신뢰하고 합리적으로 판단할 수 있는 여건의 정비가 필요하다고 주장한다. 즉, 주택 시장의 회복을 위해서는 무엇보다 정책의 불확실성을 제거해 시장의 안정성에 대한 시장참여자들의 확신이 전제되어야 한다. 그럼에도 불구하고 우리의 현실은 정치권은 물론이고 정부 부처 간에도 의견이 엇갈리는 모습을 자주 보이면서 정책에 대한 시장의 불신을 키워왔다.

분양가 상한제의 경우 이미 6~7년간 ‘불필요해 없애겠다’는 정부의 의지에도 불구하고 정작 정치권의 반대로 국회 벽을 넘지 못하는 일이 반복되고 있다. 박근혜정부 출범과 함께 첫 주택시장 활성화 대책의 물꼬를 틀 뻔했던 분양가 상한제 탄력운용법안도 역시 상반기에는 불발로 끝났다. 중요한 것은, 상한제가 폐지되고 안되고의 문제가 아니라, 상한제 폐지와 국회논의 과정에서 새 정부의 정책 기조와 맞아떨어지느냐 하는 것이다.

2·26 임대소득과세제가 국회논의과정에서 어떤 형태로 결론지어질지에 대해 그 누구도 단언할 수 없는 상황이다. 자본주의 시장경제 질서의 금언은 ‘시장의 가장 큰 적(敵)은 불확실성’이다. 이러한 맥락에서 주택시장을 되살리기 위해 어떤 대책을 마련할까 고민하기에 앞서 기대와 실망, 충격과 보완이 반복되는 불확실성의 연결고리부터 우선 끊고, 분양가 상한제 탄력운용과 임대소득과세제를 신속히 처리해 하반기 주택시장의 ‘나토’현상을 제거하는 것이 무엇보다 시급한 일이다.

장성수

서울대 건축학과를 졸업하고 서울대 대학원에서 공학 박사학위를 받았다. 주공 부설 주택연구소 선임연구원을 거쳐 주택산업연구원 선임연구위원을 지냈다. 현재 주거복지연대 전문위원을 맡고 있다.