가계부채 대책 배경

정부가 가계부채를 줄이기 위해 칼을 빼들었다. 그러나 대책의 초점이 주택시장에 맞춰지면서 주택업계의 불만도 크다. 가계부채의 근본 원인이 소득 감소에 따른 생계형 대출 증가 등에 있는데도 마치 가계부채 원흉이 주택 가수요에 있는 것처럼 인식되고 있기 때문이다.

가계부채는 지난해에 이어 빠른 증가세를 유지하고 있다. 전년 동기대비 올해 상반기까지 11.1%나 증가했다. 정부는 원인으로 분양시장 호조와 저금리 등에 따른 집단대출, 비 은행권 대출의 급속한 증가를 꼽고 있다. 다만, 분할상환·고정금리 중심의 대출관행이 정착돼 가면서 가계부채의 질적 구조는 빠르게 개선되고 있다. 분할상환과 고정금리 비중이 2010년 6.4%, 0.5%에서 올해에는 41%, 38.8%로 높아진 것이 이를 증명한다.

현재로써는 금융기관의 손실흡수 능력도 충분하고 차주의 상환능력도 건전하다. 연체율은 0.31%, BIS비율은 14.0%로 부채 및 기관 건전성 지표가 양호하다. 상환능력이 충분한 소득 4~5분위 가구가 부채의 70%를 갖고 있다.　

그럼에도 불구하고 최근 가계부채가 증가하고 있어 선제적 대응 차원에서 정부가 강도 높은 가계부채 경감대책을 내놓게 됐다. 정부가 내놓은 가계부채 관리의 기본방안은 종합적·균형적·선제적 관점을 갖고 범정부적으로 일관되게 대응한다는 것이다. 동시에 서민·취약계층 금융지원은 지속적으로 강화한다는 것으로 요약된다.

소득 증대를 위한 확장적 거시정책 및 분야별 활력강화 정책 등으로 상환능력을 제고하고 주택 과잉공급이 가계부채 건전성 리스크로 연결되지 않도록 적정 수준의 주택공급을 유도하는 내용이다.

최근 증가하는 집단대출, 비 은행권 대출, 기타대출 등 취약부문에 대한 선제적 관리 강화로 늘어나고 있는 가계부채 연착륙을 유도하고 서민·취약계층에 대한 맞춤형 채무조정 지원으로 조속한 재기를 돕고, 중금리대출 확대 등을 통한 서민가계 안정화에 초점이 맞춰졌다.

먼저 상환능력 제고를 위한 소득증대사업이 추진된다. 가계의 지속가능한 소득 증대는 결국 일자리 문제로 귀착되기 때문에 경제활력 제고 및 구조개혁을 통한 경쟁력 강화가 필요한 것으로 보인다.

정부는 경제활성화법·노동개혁법 등 일자리 창출 관련 핵심법안의 조속한 입법을 통해 일자리 창출 기반을 마련하고 추경 등 적극적 재정운영을 통해 경기 회복세를 강화하며 일자리 창출 여력을 확대한다는 전략을 세웠다. 소비 활성화, 투자와 수출 촉진 등 부문별 활력 제고 노력도 강화한다.

신산업과 유망 서비스업 등 신성장동력 육성을 통해 양질의 일자리를 만들어내고 맞춤형 기초생보, 근로장려금 및 자녀장려금, 기초연금 확대 등 취약계층 지원을 강화하고 청년·여성 고용을 확대하는 데도 노력하기로 했다. 저금리 기조 하에서 확대된 유동성이 적절히 관리돼, 보다 생산적인 방향으로 유도하는 것이 포함됐다.

주택사업 관리에 초점

그러나 이전 대책의 핵심은 주택 공급시장에 대한 안정적 관리에 맞춰졌다. 적정 수준의 주택공급 유도를 위해 프로세스별로 안정적으로 관리해 가계부채를 연착륙시키겠다는 것이다.

먼저 주택 공급의 첫 단계인 택지매입 단계부터 사전 공급관리를 강화하기로 했다. 이를 위해 주택시장 수급여건 등을 종합적으로 고려해 LH 공공택지 공급물량을 조절하기로 했다. 올해 택지공급 물량을 지난해의 58% 수준으로 감축(6.9㎢, 12만 8000기구→4.0㎢, 7만 5000가구)하기로 했다. 내년 택지공급 물량도 수급여건 등을 고려, 올해대비 추가 감축을 검토한다는 방침이다. 특히 분양시장에 영향이 큰 수도권의 분양주택용지 중심으로 조정한다.

주택도시보증공사(HUG)의 PF대출 보증 신청 시기도 9얼 1일 신청분부터 조정한다. 사업계획승인 전에도 신청을 받았던 PF대출 보증의 신청시점을 사업계획 승인 이후에 신청토록 조정했다. 현재는 사업계획승인 전 보증신청을 받고, 공공택지는 승인 전 보증도 발급하고 있다. PF 신청가능 토지는 제한된다.

현재는 수용·매도청구대상 토지를 포함해 보증을 발급(대출금액 확정)하고, 수용·매도가 확정된 경우 PF대출 자금인출 허용하고 있지만 앞으로는 소유권을 확보할 수 없는 수용 및 매도청구대상 토지가 포함된 경우 수용· 매도 확정 후 보증신청을 허용한다.

사업성평가, 리스크 관리 등 금융기관 PF대출 취급시 심사도 강화된다. 금감원 실태조사 결과, 경기변동 등 리스크에 취약한 사업장에 대해 보수적 건전성 분류 유도 등 관리방안을 마련하기로 했다.

분양보증 예비심사도 받아야 한다. 미분양, 인허가물량, 청약경쟁률 등을 고려해 초과공급이 우려되는 ‘미분양 관리지역’에 대해 택지매입 전 HUG가 예비심사를 하고, 예비심사를 받지 않은 경우 보증발급을 제한하고 있다.

인허가 단계에서는 국토부가 적극 나서 지자체와 협력하고 과도한 인허가 자제를 유도하기로 했다. 정부-지자체간 긴밀한 협력을 통한 주택시장 관리를 강화하는 방안이다. 현재 30가구 이상 단독주택, 30가구 이상 공동주택 건설시 지자체장 승인을 받아야 하는 것을 이용해 인허가 물량을 조절한다는 것이다.

이를 위해 수도권 및 광역자치단체 단위의 주택정책협의회를 정기적으로 실시하기로 했다. 하지만 민간 건설업체의 승인을 무작정 미루기도 어렵고, 사업 인허가권을 쥔 지자체가 얼마나 호응할지는 미지수다.

착공 및 분양 단계에서도 공급을 억제하기로 했다. 미분양 관리지역을 확대한다. 분양보증 본점심사가 의무화돼 있는 ‘미분양 관리지역’(7월말 현재 20개)을 매월 주택시장 동향을 반영, 확대한다. 미분양 급증지역을 미분양 급증뿐만 아니라 인허가 추이·청약경쟁률을 추가로 고려해 지정한다.

HUG의 분양보증도 강화한다. 담보대용료와 가산보증료 제도를 폐지해 발급요건을 강화했다. 또 본점 심사 의무화 기준을 미분양관리지역(예비심사지역) 1000가구 이상 공급에서 500가구 이상 공급으로 강화했다. 워크아웃기업, 국세·지방세 체납, 심사평점 55점 이하 기업도 본점 심사를 받아야 한다. 본점 심사는 분양보증심사에 현미경을 들이대겠다는 것으로 그만큼 깐깐해져 보증이 어렵다는 것을 의미한다.

주택관련 대출 관리 강화

이번 대책의 핵심은 부채관리방안에 있다. 그중에서도 집단대출 관리 강화는 가계부채 증가세를 꺾는데 직접적인 효과를 가져올 것으로 보인다. 먼저 주택사업장 심사 강화 및 실수요자 중심의 중도금대출 시장을 정착시키기 위해 중도금대출 보증제도를 개선한다.

이를 위해 금융기관이 보증기관(주택금융공사·HUG)의 중도금보증을 100% 인정해 대출해주던 것을 바꿔 90%만 보증(부분 보증)해주기로 했다. 나머지 10%는 은행이 리스크를 안아야 한다. 보증기관의 보증을 받으면 자동으로 100% 대출해주던 것을 은행이 사업 타당성을 검토해 대출해주도록 한 것이다.

여기에 10월부터는 주금공, HUG의 중도금 1인당 보증건수 한도를 통합 관리한다. 기존에는 주금공과 HUG가 각각 2건씩 중도금 대출을 보증해줬다. 최대 4건까지 중도금 대출을 받을 수 있었다. 하지만 10월부터는 주금공과 HUG 중도금 대출을 통합 운영해 최대 2건만 받을 수 있다.

은행 리스크 관리도 강화된다. 11월부터 집단대출도 차주에 대한 소득자료 확보 의무화가 시행된다. 이 자료를 통해 소득수준별 집단대출 실태 등 리스크를 분석하겠다는 것이다. 이밖에 대출심사 시 사업장 현장조사 의무화 및 사업성 평가요소를 구체화하고 미입주 리스크 발생 대응매뉴얼 작성, 시공사·지역·입주예정시기 편중 리스크 관리 등으로 은행권을 옥죄기로 했다.

개별 주택담보대출과 유사한 잔금대출에 대해서는 고정금리·분할상환의 질적 구조개선을 유도한다. 변동금리 또는 일시상환 잔금대출에서 고정금리·분할상환으로 전환할 경우 중도상환수수료를 면제하는 한편 내년 1월부터 중·저소득층 잔금대출시 금리 우대를 통해 장기 고정금리·분할상환 방식으로 유도하는 주택금융공사 신상품(가칭 입주자전용 보금자리론)을 공급할 예정이다.

부동산시장 상황, 집단대출 증가세를 보아가며 필요한 경우 집단대출에 대한 단계적인 여신심사 가이드라인 도입도 검토하기로 했다.

전세대출 및 기타대출도 관리가 강화된다. 전세자금대출도 분할상환하면 인센티브를 준다. 차주가 원하는 만큼 나누어 갚는 상품을 연내 출시한다. 대출기간(2년) 동안 전세자금대출 원금의 10% 이상 상환을 약정하는 경우, 보증기관(주금공, SGI)의 전세보증료율을 인하해주는 방식이다. 전세대출 부분 분할상환을 통한 구조개선으로 주택금융시장 안정에 기여한 금융기관에 대한 인센티브도 검토한다.

기타 대출도 옥죈다. 신용대출에 대한 관계기관 모니터링이 강화된다. 금융위·금감원·한은 등 관계기관 TF를 통해 소득별·차주별 심층분석 및 취급실태를 점검하기로 했다. 이미 추진된 상호금융 담보평가 관리 강화조치를 재점검하고 담보인정한도 기준도 추가로 강화한다. 담보인정한도가 최대 15%p까지 줄어드는 효과가 발생할 것으로 보인다.

주택시장 영향 분석

주택공급 감소 효과는 뚜렷할 것으로 전망된다. 대책에 분양권 전매제한 강화 등이 빠져 당장 가을 분양 시장에 영향을 주지는 않을 것으로 보인다. 그러나 앞으로 주택공급 인허가 물량을 사전에 차단하는 수급조절 효과는 기대된다. 건설업체 입장에서는 안정적인 사업이 담보되는 택지지구 토지 확보나 PF 대출보증 요건이 까다로워져 장기적으로 공급물량 조절이 이뤄지게 된다.

그러나 이런 분위기는 궁극적으로 과열된 분양시장의 분위기를 진정시키는 효과도 가져올 것으로 보인다. 주택금융공사와 주택도시보증공사의 중도금 대출 보증 건수를 통합해 1인당 최대 2건으로 제한하면 청약수요 위축은 뻔한 결과다. 시세 차익을 노리고 여러 채를 분양받는 투기세력을 걸러내는 효과는 기대할 수 있지만 주택시장은 그만큼 얼어붙을 수 있다는 것이다.

중도금 대출 건수 제한으로 ‘묻지마 청약’도 사실상 어렵게 된다. 시세차익이 확실한 지역에만 청약자들이 몰리는 현상도 나타날 것으로 기대된다. 입지가 떨어지는 지역은 미분양 아파트가 쌓이는 분양시장의 ‘쏠림현상’도 예상된다.

주택업체 입장에서는 금융권의 대출시장 주도권이 더 강화될 것으로 우려한다. 그렇지 않아도 대출심사가 까다로운데 보증기관의 집단대출 보증율이 90%로 강화되면 은행이 집단대출을 안 해주거나 리스크가 높은 사업장의 금리가 오를 수 있다.

집단대출을 받는 사람에 대한 소득자료 확보 의무화 역시 소득이 노출된다는 점에서 분양 계약자들에게 심리적 압박을 줄 수 있다. 이런 이유를 들어 건설업계는 정부가 주택시장의 공급물량을 인위적으로 규제하면 결국 건설경기 위축으로 이어질 수밖에 없다고 우려하고 있다.

가계부채대책에 대한 공방

가계부채 줄이기 대책에 대한 공방도 많다. 금융 당국은 가계부채의 원인을 주택경기 과열에 따른 투기수요 증가와 중도금 집단대출로 몰아가는 분위기다. 이에 따라 전매제한 등의 조치가 뒤따라야 한다고 주장한다. 주택 수요관리를 철저히 해서 대출을 억제해야 한다는 것이다.

하지만 주택업계의 입장은 다르다. 가계부채 증가의 본질적인 원인은 주택시장 활성화에 따른 대출증가보다 경기침체에 따른 실질소득 감소, 생계형 대출증가 등이 가계부채를 키우고 있다고 주장한다. 정책 당국자들조차 이번 대책을 조율하는 과정에서 이견을 보였던 것으로 알려졌다.

국토부는 전매제한 등 핵심적 방안이 빠졌다는 지적에 대해 별도의 브리핑을 통해 사실과 다르다고 적극 해명했다. 국토부는 공급과잉에 의한 하방 리스크가 우려되는 상황에서 주택수요를 과도하게 감축시키는 것보다는 적정 수준의 공급을 유도하는 것이 주택시장 수급안정과 가계부채의 양적·질적 관리를 위해 적합한 처방이라고 했다.

주택공급 증가세가 지속될 경우 집값이 급락하고 미입주사태, 채무불이행 등 주택 및 금융시장 전반에 걸쳐 리스크 요인이 증대할 것이 뻔하기 때문에 적정수준의 주택공급 조절은 ‘집값 띄우기’가 아닌 공급과잉 우려에 따른 급격한 주택시장 하방리스크’를 사전 예방하기 위한 정책이라고 설명했다.

전매제한기간 강화 등 주택 수요 억제방안이 포함되지 않아 부채 증가세 둔화효과가 적을 것이라는 주장에 대해서도 반박했다. 전매제한기간 강화 등 주택수요 조절방안은 가계부채 감소라는 정책목표까지 전달경로가 명확하지 않고 정책시차가 크다는 한계가 존재한다. 오히려 과도한 수요 조절방안은 미분양 증가, 주택시장 경착륙, 거시경제 둔화 등으로 이어져 ‘가계부채 질적 저하’로 이어질 가능성도 존재한다는 게 국토부의 입장이다.

특히 분양보증 심사강화(대상지역, 기준), 중도금 대출 보증 강화(건수, 보증비율 축소) 등은 가계부채 조절에 당장 효과적인 조치라며 이 정도의 대책으로도 주택부문 대출을 줄이는 데 효과가 클 것으로 평가했다.

동시에 주택공급 감소, 중도금대출 보증 강화로 청약 수요가 인기지역에만 집중돼 시장 양극화를 불러오고 실수요자 피해로 이어질 수 있다는 지적에 대해서도 사실과 다르다고 해명했다.

국토부는 사업성이 낮은 곳(미분양관리지역)의 밀어내기식 분양을 억제하고, 수요가 있는 지역에 적정 공급을 유도하기 위한 목적이고, 주택시장 수급불균형을 해소해 시장 건전성이 강화되는 대책이므로 시장 양극화로 보는 것은 과도한 해석이라고 강조했다. 따라서 단기차익을 노린 투기수요를 억제함으로써, 실수요자의 분양 기회는 확대되고 시장의 기초체력도 견고해 질 수 있을 것으로 기대된다는 것이 국토부의 입장이다.

PF심사 강화, 공공택지 공급 감소에 따라 신용도와 브랜드 파워가 높은 대기업과 중소기업간의 양극화 우려에 대해서도 국토부는 의견을 달리했다. 건실하고 자생력을 갖춘 대다수 중소업체의 불이익은 제한적이라는 것이다. PF대출보증은 사업성을 중심으로 심사하고 있으며, 올해 1월 중소업체 지원을 위해 배점을 조정하여 중소업체 불이익은 제한적이라는 것이다.

또 LH 공공택지 공급은 공공주택용지는 추첨제로 공급대상자를 선정해 기업규모와 무관할 것으로 보고 있다. 다만 물량 공급 조절에 따라 매각물량이 줄어듦에 따라 택지매입 경쟁율은 더 치열해질 가능성이 커졌다.

분양용지 줄이고 임대용지 늘린다

공공택지 물량 감소로 서민 임대주택 공급이 줄어들 것이라는 우려에 대해서도 공공임대주택, 뉴스테이 등은 차질 없이 공급하고, 대신 분양용지를 중심으로 택지 공급물량을 축소한다고 설명했다. 올해 분양용지 공급물량은 지난해 대비 46% 수준으로 감축할 계획이나, 임대용지는 지난해 대비 113% 수준으로 늘릴 계획이다.

LTV·DTI를 규제해야 한다는 지적에 대해서도 정부는 지난 8월1일 재연장한 것을 현재로서는 환원계획이 없다고 못 박았다. 현재의 주택시장 등 실물경제 여건을 감안해 냉·온탕식 직접 규제 변경보다는 질적 개선 등 연착륙 노력이 필요하다는데 금융당국과 국토부가 인식을 함께 했다.

LTV·DTI 규제 강화시 실수요자의 금융제약 및 서민층의 주택매매 애로가 우려된다는 이유에서다. 2012년 주택경기 침체시 일부 서민층이 제때 집을 팔지 못하는 큰 불편을 겪었던 것이 좋은 예다.

가계부채의 시스템적 리스크가 크지 않은 상황에서 인위적 대출억제나 총량규제 등 규모만 줄이는 대책은 되레 경제에 부담이 될 수 있다. 또 주택담보대출의 평균 LTV·DTI 수준이나 빠른 구조개선 추이, 건전성 등을 감안할 때 규제비율을 낮출 필요성은 크지 않다는 게 정부의 판단이다. 현재 주담대 평균 LTV(53.8%)나 DTI(33.8%)는 양호한 수준이다.

현 단계에서 개별 주택담보대출에 적용하는 여신심사 가이드라인이나 DTI 규제를 집단대출에 그대로 적용하기 힘든 어려움도 반영됐다. 중도금대출은 보증부 대출인데다 대출만기도 짧아 DTI나 여신심사 가이드라인을 동일하게 적용하기 어렵다. 현행 선분양 제도에서 잔금대출을 규제하는 것은 실수요자 내집마련 및 입주를 제한하는 문제를 야기할 수도 있다.

대신 이번 대책에서는 그 동안 상환능력 심사 등의 규제예외로 인정돼온 집단대출 관리를 위한 다양한 조치를 포함하고 있다. 중도금 대출 보증 관련 부분보증제(100→90%) 운영 및 1인당 보증건수 한도 통합관리 등이다.

공적 보증기관 중도금 보증 건수를 축소한 조치에 대해서는 의견이 엇갈린다. 금융권은 중도금 보증건수 축소(각 2건→도합 2건)는 과도한 금융제약 초래로 보지 않는다. 투기수요가 아닌, 실수요자 입장에서 중도금 대출기간 중 3건 이상의 다른 신규주택의 분양을 받을 이유가 많지 않다는 것이다.

또 보증건수 축소는 생애 전반에 걸쳐 받을 수 있는 보증건수가 아닌, 특정시점에 도합 2건 초과를 제한하는 것이라서 중도금 보증기간이 끝난 후(잔금대출로 전환, 보증해지) 다른 신규주택을 분양받으면서 보증을 이용할 수도 있다고 주장한다.

그러나 주택업계의 생각은 다르다. 중도금 집단대출은 일반 아파트와 달리 확실한 1순위 담보가 보장되고 전문 보증기관이 보증하는 상품이기 때문에 건수를 제한하는 것은 바람직하지 않다고 주장한다.