지난 2002년 이후 재개발과 재건축사업이 주택가격 앙등의 주원인으로 지목되고, 서민주거불안정을 초래한다는 비난이 거세지면서 각종규제 장치가 덧씌워졌고 부동산시장이 불황에 빠지면서 많은 사업이 중단되거나 지연되어 왔다. 경기회복을 추진하는 과정에서 내수경기를 살리기 위해 2013년말 재개발·재건축 규제의 빗장이 부분적이기는 하지만 풀리면서 사업의 숨통이 터지게 되었다.

또 리모델링 수직증축이 허용되어, 4월25일부터 15층 이상의 공동주택은 최대 3개층, 14층 이하는 최대 2개 층까지 수직증축 리모델링이 가능하다. 세대수도 기존 세대수의 15%이내에서 늘릴 수 있도록 하고, 특별시, 광역시, 대도시에서는 세대수 증가형 리모델링에 따른 도시과밀 및 일시집중 문제를 최소화하기 위해 주민의견을 거쳐 10년 단위의 리모델링 기본계획을 수립하도록 했다. 이에 더해 재건축 조합원의 2주택 분양 허용, 뉴타운 매몰비용 일부 지원, 용적률 인센티브제 도입 등도 허용키로 했다.

정부의 재개발·재건축 규제완화 조치가 나온 후 강남 재건축단지를 중심으로 주택거래가 회복되면서 재건축사업이 활기를 되찾고 있다. 반면 강북은 박원순 시장 취임 직후부터 시작된 뉴타운 사업의 취소와 구역해제 작업이 주민들간의 의견상충과 이미 사용해 사라져버린 비용(소위 매몰비용)을 주민들이 건설업체에 되돌려 주어야 하는 문제가 남아 있어 계속 지연되고 있고, 재개발·재건축사업이 전혀 진행되지 못하면서 가격이 하락하는 등 주택시장의 침체가 계속되고 있다.

이러한 상황이 지속되고 있음에도 불구하고 서울시는 뉴타운사업 해제를 추진할 뿐 강북지역의 재개발을 활성화시키는 문제에 대해서는 수수방관하고 있다. 그 결과 강남북 주민들간의 소득격차와 강북지역 도시공간 구조의 쇠퇴가 방치되어 재개발·재건축사업을 중심으로 강남북간의 불균형이 심화되고 있다. 특히 강북 주민들은 큰 재산상의 손실을 입고 있다.

2003년 주택 호황 때 뉴타운·재개발 지역은 인기를 구가했으나 이후 집값·수익성이 떨어지면서 10년새 땅값이 30%이상 하락했다. 강북 주민들의 재산이 줄어든 것이다. 시장의 공약이 뉴타운의 해제라 할지라도 부동산 시장의 상황이 변하고 강북주민들의 피해가 발생하는 상황에서 서울시 정부의 근본적인 정책 수정이 필요하다는 점을 간과한 것은 아닌지 모르겠다.

강북 뉴타운의 문제

박원순 시장은 취임 직후부터 ‘서울시 뉴타운·재개발 해제 지원정책’을 추진했고, 올해들어 2년째를 맞고 있다. 말 많고 탈 많던 서울시의 ‘뉴타운 출구전략’을 추진한지 2년이 지난 것이다.

2010년 서울시가 606개에 달하는 뉴타운과 재개발 사업구역을 정비구역으로 지정한 후 사업 추진 여부를 둘러싼 주민들간의 갈등이 벌어지고, 부동산 경기 침체와 함께 사업이 ‘지지부진’한 구역이 속출하면서 606개 재개발·뉴타운사업의 4분의 1이 개점 휴업상태이다.

서울시는 재개발구역을 해제하기 위해 실태조사에 착수한 이래 총 대상 606개 구역 중 324개 사업장에 대한 조사를 완료했거나 진행 중이며, 24%에 해당되는 148개 구역의 사업을 포기하여 서울시 낙후지역 개발정책이 사실상 막을 내리게 되었다. 서울시는 이러한 부작용과는 달리 실태조사가 진행되고 있는 사업장을 중심으로 주민들의 갈등이 완화되는 등 긍정적인 변화가 일어나고 있다고 홍보하고 있지만 재개발 조합이나 추진위원회 등 추진주체가 있는 340개 사업장 중 해산여부가 결정된 곳은 10%도 안되는 26개 사업장에 불과하다.

뉴타운 출구전략의 남은 기간은 앞으로 1년 남짓이다. 도시개발정비법이 개정되며 뉴타운 사업주체가 구역해제를 신청할 수 있는 기간이 부칙을 통해 올해 1월 말에서 내년 1월 말까지 연장됐기 때문이다. 앞으로 1년 동안 314개 구역에서 사업해산 여부를 놓고 분쟁이 계속될 것으로 보인다.

뉴타운 출구전략의 가장 큰 암초는 사업구역이 해제될 경우 그동안 사용한 비용을 어떻게 회수하거나 청산해야 할 것인가라는 소위 ‘매몰비용’문제이다. 그러나 서울시는 지난 2년 동안 매몰비용 처리에 대안을 전혀 마련하지 못했다.

대부분의 뉴타운·재개발과 같은 민간 정비사업은 추진위나 조합의 재정여력이 없기 때문에 사업과 관련된 건설업체가 영수증을 받고 추진위나 조합에 대여금을 빌려주는 형식으로 자금이 조달된다는 것은 다 알려진 사실이다. 추진위 단계에서는 정비업체가 음성적으로 자금을 지원하고 시공기업이 선정되면 해당 기업이 공식적으로 돈을 빌려주는 행태가 관행으로 이루어진 것이다. 

문제는 조합이 설립된 구역이 해제될 경우 매몰비용을 처리할 만한 뚜렷한 방법이 없다는 점이다. 뉴타운 출구전략이 진행되면서 자금회수를 위해 관련기업이 추진위나 조합 등 주민들 재산을 압류하는 경우가 발생했던 전례를 감안하면 향후 1년간 이런 분쟁이 계속될 것으로 우려된다. 더욱 문제가 큰 경우는 추진위 단계에서 음성적으로 지원된 비용이다. 이 비용을 기업은 어떻게든지 회수하기 위해 온갖 법적 수단을 강구할 것이기 때문이다.

서울시, 세금감면 통한 ‘손실처리’유도

서울시는 조합이 설립된 이후 구역의 평균 사업비를 50억원 정도로 예상하고 조합설립 이후의 사업장이 구역 해제될 경우 사업에 참여한 관련기업들이 투입한 비용에 대한 채권을 포기하면 이중 일부를 세금감면을 통해 보전해주는 ‘손실처리’를 적극적으로 유도한다는 방침이다. 즉, 조세감면특별법을 개정해 재개발·재건축 사업에 한해서 기업이 빌려준 돈에 대한 권리를 포기하면 이 금액을 손실로 처리해준다는 게 핵심이다.

법인세는 기업 매출액에 부과되는 세금으로 세율은 22%다. 재개발과 뉴타운 사업에 50억원을 투입한 기업이 이 돈에 대한 권리를 포기하면 50억원의 22%에 해당되는 11억원의 법인세를 감면받기 때문에 11억원을 간접적으로 회수할 수 있는 효과가 생기는 방식이다. 그러나 이 방식은 투입된 비용의 78%를 기업이 손해로 떠안으라는 의미이기 때문에 매몰비용을 손실처리하는 기업은 많지 않을 것이다.

그러나 이보다 더 큰 문제는 조합설립 이전 사업추진위 단계에서 사업이 중단될 경우 ‘매몰비용’을 처리할 만한 뚜렷한 해법을 찾기 어렵다는 것이다. 주민들 일부가 개인 부채 형식으로 기업에게서 빌린 돈을 과연 어떻게 처리할 수 있을까· 솔로몬조차도 쉽게 풀기 어려운 문제다.

남은 314개 구역 가운데 사업추진주체가 없는 곳은 토지 등 소유자 30% 이상이 정비구역 해제를 요청하면 구역해제가 가능하고, 추진주체가 있는 곳은 추진위나 조합 설립에 동의한 토지 등 소유자 2분의 1 이상이 해제에 동의하면 구역을 해제할 수 있다는 것도 문제다. 서울시는 자체적으로 구역별 주민실태조사 결과 조합 해산에 대한 주민 동의율이 40% 내외일 경우에는 해산우세, 10% 내외일 경우 추진우세, 25%내외나 소송 등 주민들간 갈등이 심한 사업장은 정체·관망 구역으로 지정하고 있다.

서울시는 해산우세 구역은 해산과 관련된 절차와 사용비용 지원기준 등을 안내해 출구전략에 속도를 내는 한편 사업추진우세 구역은 시공기업 선정이나 사업절차와 용역계약 등을 지원하는 방식으로 사업추진을 도와준다는 복안이다. 즉, 추진위원회 단계에서 해산이 확정된 23곳은 검증을 거쳐 사용 비용의 70%를 지원한다. 조합 단계에서 해산하는 3곳은 시공사 손비 처리를 유도한다.

이를 위해 서울시는 지난해 150억원 규모에 그쳤던 정비사업 융자금 규모를 350억원으로 확대하고 사업추진절차 간소화, 정비계획변경 용역비 지원, 기반시설 지원 등의 행정지원도 병행할 방침이다. 그러나 서울시도 정체· 관망 구역에 대해서는 별다른 대안을 마련하지 못하고 있다.

추진 주체가 있는 340개 구역 중 나머지 314곳은 주민들이 사업추진 여부를 직접 결정하게 된다. 뉴타운만 보면 19개 지구 내 48개 구역이 신청해 천호·성내, 미아, 방화 3개 지구 내 16개 구역을 우선적으로 해제한다. 나머지는 상반기 내에 해제할 방침이다.

활기 찾는 강남 재건축

정부가 시장정상화 대책을 발표하자 강남권 재건축시장은 활기를 찾고 있다. 노무현 정부가 강남 재건축시장에 대한 각종 규제를 펼치기 시작하고 2008년 글로벌 금융위기와 함께 불어닥친 주택경기 침체로 ‘개점휴업’에 들어간 지 거의 10년 만이다. 올해 말로 예정된 재건축 초과이익환수 유예 종료를 앞두고 주요 단지들이 사업에 속도를 내는 데다 부동산 핵심 규제가 최근 잇따라 풀리면서 집값이 오르고 분양 단지마다 높은 청약률을 보이고 있다.

소형주택 의무비율이 낮아져 중형주택을 더 많이 지을 수 있게 됨에 따라 기대 수익이 커지자 집주인들도 매물을 거두면서 집값이 1000만원씩 올랐다. 정부도 수도권의 신규 주택 공급을 늘리기 위해 금리가 연 1~2%인 ‘공유형 모기지’를 5년 이상 무주택자에게도 대출해주고 수도권 민간 택지의 분양권 전매제한 기간도 1년에서 6개월로 단축했다.

이처럼 사업에 속도가 붙으면서 올해 이주에 들어가는 아파트도 약 1만3000가구에 달할 전망이다. 아파트 1만440여 가구가 밀집해 있는 강남 개포지구는 서울의 주요 재건축추진 단지 중에서도 신도시급 규모를 자랑한다. 최근 사업 속도가 빨라지면서 주공1~4단지를 비롯해 시영아파트가 모두 조합 설립을 마쳤다. 주공2단지는 작년 11월 사업시행인가 신청안을 주민 총회에서 처리했고, 지난해 서울시로부터 조건부로 건축심의를 통과한 주공3단지는 올해 말 이주를 목표로 사업을 추진 중이다.

2010년 안전진단 통과 후 지지부진했던 대치동 은마아파트도 사업을 재개한다. 지상 14층, 28개 동에 4424가구로 이뤄진 은마아파트는 교통·교육 기반시설이 잘 갖춰진 강남의 대표적 재건축단지로 꼽힌다. 작년 말 재건축 추진위원회를 새로 구성했다.

현대 등 22개 단지 9206가구로 서울의 대표적인 부촌으로 꼽히는 압구정동 현대아파트 일대에 대한 재건축 사업도 본격적으로 추진될 전망이다. 강남구청은 현대·한양·미성1차 아파트를 비롯한 압구정동 22개 단지, 9206가구에 대한 ‘2차 안전진단 자문위원회’를 열고 재건축이 가능한 ‘D등급’을 확정했다. 안전진단은 재건축사업 추진을 위한 첫 단계로 건물 노후도와 균열상태 등을 파악하는 작업이다. 건물의 안전등급이 D등급 이하로 판정되면 리모델링이나 재건축이 허용된다.

압구정 지구는 서울 강남구 압구정·신사동 약 144만㎡ 부지에 현대·한양·미성 등 총 24개 단지, 1만335가구가 1976년부터 순차적으로 입주하면서 형성됐다. 지상 10~15층 규모의 아파트 단지인 데다 한강변에 자리한 지리적 장점으로 그동안 재건축시장의 핵심으로 평가받아 왔다. 이번 안전진단 통과로 2000년대 중반부터 추진된 압구정 지구의 재건축 사업이 탄력을 받을 것으로 전망된다. 압구정 지구에 대한 재건축 사업이 마무리되면, 지금보다 아파트 수가 50% 정도가 늘어난 약 1만5000가구 규모의 신도시급 주거단지가 형성될 것으로 보인다.

재개발·재건축 사업 관련 규제와 철폐방향

강남과 강북의 재개발·재건축 사업 실태가 크게 다른 이유는 여전히 재개발·재건축 사업에 대한 규제가 존재해 사업성이 상대적으로 부족한 강북지역의 사업성이 떨어지고 있기 때문이다. 강북의 경우 서울시가 재개발·재건축 사업을 적극적으로 추진하기 보다는 박원순 시장이 추진하고 있는 재개발사업구역 해제 즉, 뉴타운 출구전략에 정책 초점을 맞추고 있어 주민들이 요구하는 경우에도 사업추진을 지원할 수 있는 체계를 갖추지 못하고 있기 때문이다.

재개발·재건축사업의 발목을 잡던 몇몇 현안이 해소되었으나 재건축사업에 따른 초과이익환수제와 임대주택 의무공급 등 재개발·재건축사업의 발목을 잡는 규제는 아직도 존재한다. 특히 뉴타운 출구전략 이후 사업이 진행되는 곳은 속도감 있게 이뤄질 수 있도록 규제를 완화해야 한다.

이러한 맥락에서 도입된 지 8년이 넘었는데도 제대로 시행이 되지 않고 있는‘재건축 초과이익 환수제도’는 철폐되어야 한다. 동 제도는 노무현 정부가 재건축 아파트값을 잡기 위해 2006년 도입했지만 현재까지 부과된 곳은 4곳이 전부다. 이 중 실제 부과금을 납부한 단지는 서울 송파구 풍납동 이화연립 한 곳으로 총 980만원이 전부다. 2010년 10월 부담금이 부과된 묵동 정풍연립과 면목동 우성연립은 조합 측이 3년간 납부 유예를 신청했다.

재건축 초과이익 환수제도의 문제는 이 제도가 처음 생겼을 당시와 현재 상황이 상당히 달라져 있다는 점이다. 즉, 재건축 조합원들은 초과이익은커녕 분담금을 내야 할 상황이어서 공연히 시장만 위축시키는 대표적 규제로 작용할 뿐이다.

국토교통부는 결국 올해 말까지 관리처분계획인가를 신청하는 사업에 대해 부담금을 면제해주기로 하면서 2년 가까이 세금을 부과하지 않았다. 국토교통부 분석에 따르면 올 연말까지 관리처분인가를 신청할 것으로 예상되는 사업장은 모두 120곳이지만 이 중 초과이익이 발생할 만한 곳은 6곳이 전부다.

재건축 부담금 부과 실적이 미미한 만큼 완화를 하거나 폐지해도 지자체 재정에 큰 부담을 주지 않을 것으로 보인다. 오히려 도시정비기금의 확충보다 재건축 조합원의 부담 완화 및 사업 활성화가 더욱 시급한 상황임을 강조하고 싶다.

정부가 재개발 지역 원주민 재정착을 명분으로 시행하고 있는 임대주택 건설 의무비율도 과도하다. 재개발 임대주택은 강남권이나 도심 역세권 단지가 아니면 수요자들이 외면한다. 수도권 과밀억제권역은 임대주택 비율이 세대수 기준으로 17~20%, 이외 지역은 모두 8.5~17%로 정해져 있다. 임대주택 의무비율 확대로 일반분양분이 줄어 사업성이 악화되는 것이다.

재개발·재건축이 내수경제에 미치는 긍정적 효과와 일자리 창출이라는 측면에서 ‘재건축 초과이익 환수제도’와 ‘재개발임대주택의무비율’은 철폐를 전제로 전면 재검토되어야 한다. 그리고 박원순시장 임기중에 시행된 정책이라고는 하지만 강북주민들의 재산권을 보호하고 21세기 세계 속에 서울이 갖추어야 할 도시공간구조를 서둘러 정비한다는 측면에서 더 이상 뉴타운 출구전략에 집착하기 보다는 재개발·재건축 사업을 촉진, 지원하는 방향으로 정책을 수정해야 할 것이다.

강남지역이 재건축을 통해 빠르게 지역경제가 활성화되고 공간구조가 정비되는 상황에서 서울시가 뉴타운 출구전략에만 몰두한다면 강북지역의 낙후는 해결의 대안을 찾을 수 없다는 점을 깨달아야 할 것이다.