지난 2010년 10월말 경제신문에 ‘대통령께 드리는 호소문’이란 신문광고가 실렸다. 현장관계자들과 감리담당자들이 결탁해 건설현장에서 엄청난 자재가 사라진 의혹이 있으나 제대로 밝혀지지 않고 있다는 내용이었다. 즉 현장을 제대로 관리해야 할 감리자가 오히려 현장의 비리를 눈감아주었다는 내용이다.

당시 관련내용을 요약하면 이렇다. 2002년 S건설산업의 지방 아파트공사 현장에서 레미콘과 철근 등 자재가 실제량보다 부풀려진 사실이 적발됐다. 회사 임직원들이 이들 자재를 횡령한 사실을 알고 조사하다보니 감리를 맡았던 업체까지 연루된 정황이 드러났다. 감리자의 묵인 내지 동조없이는 자재를 빼돌리는 일이 불가능하기 때문이다.

그러나 이를 수사하는 과정에서 당시 현장 관계자들과 감리업체 관계자들이 자신들의 비리를 감추기 위해 현장 작업일지와 감리일지 등을 조작했다는 것이 당시 S건설산업측의 주장이었다. 당시 S건설산업측은 모 주택건설관련 연구원에 일지의 감정을 의뢰했는데, ‘이들 자료의 내용이 일치하지 않는다’는 결과를 받았다.

그러나 당시 검찰측에서 감정을 의뢰한 한 관련학회에서는 같은 일지에 대해 ‘문제 없다’는 판정을 내렸다. 그러나 이에 대한 진술은 거부했다. 이 때문에 검찰측에서는 다시 다른 컨설팅업체에 감정을 의뢰했고, 이곳에서 다시 문제없다는 의견을 내놓았다. 이에대해 S건설산업측은 학회나 컨설팅업체에서는 감리업체를 보호하기 위한 것이라고 의문을 제기한다.

이 사건은 우리나라 감리제도의 한 단면을 보여주는 예다. 공사현장이 설계도면대로 제대로 시공되고 있는지 감독하는 감리기관은 공사현장에서 거의 절대적인 존재로 군림한다. 그러면서도 공사에 대해 책임지는 경우는 거의 없다. 공사후에 이루어지는 하자에 대해서도 업체에 대해서만 책임을 물을 뿐 감리자에게 책임을 묻지 않는다.

그래서 주택건설업체 관계자들은 공사감리에 대해 적지 않은 불만을 털어놓는 예가 많다. 위의 사건에서처럼 정작 감리는 제대로 하지 않으면서 감리비는 꼬박꼬박 지급해야 하므로 공사원가만 높여 결국 분양가만 올리는 결과를 빚게 된다는 것이다. 공사주체이면서도 정작 감리자 선정에서도 배제된다.

대형참사 거치며 건설공사 감리 강화

건설감리란 ‘건축이나 토목공사가 이루어질 때 공사가 설계대로 이루어지는지는 확인하는 것’을 말한다. 감리자는 공사의 발주자를 대신해서 공사가 발주자의 당초 의도대로 진행되고 있는지, 또 관계법령에 위배되는 것은 없는지 등을 감독하는 사람이다. 품질관리를 위한 기술지도도 감리자의 몫이다.

우리나라 건설공사에 감리제도가 처음 도입된 것은 1962년 ‘건축법’의 제정으로 비롯됐다. 그리고 이듬해 ‘건축사법’이 제정되면서 민간감리제도가 도입됐다. 즉 건축사가 시공이 설계대로 제대로 이루어지고 있는지, 법적인 문제는 없는지 등을 확인할 수 있도록 건설공사에 감리업무를 두도록 한 것이다.

그후 1986년 독립기념관 화재사건을 계기로 ‘건설공사 제도개선 및 부실대책’이 마련돼 시공과정의 감리업무의 중요성이 대두되면서 감리업무를 강화해 시공감리와 자문감리를 두었다. 그러나 이때의 감리원은 감독관의 보조업무자로서의 역할에 그쳐 실질적인 효과는 없었다. 이에따라 1987년 10월 ‘건설기술관리법’을 제정해 공공건설공사에 감리제도를 도입했다.

이와함께 1990년부터 시공감리제도를 신설해 민간감리전문회사를 설립, 육성할 수 있도록 했다. 그러나 1992년 7월 신행주대교 붕괴 등 부실공사에 대한 논란이 끊이지 않자 1994년 당시 50억원 이상의 공공건설공사에 대해 전면책임감리제도를 도입했다. 이는 감리원에게 실질적인 권한을 부여하되, 그에 대한 책임도 지도록 하는 것이다.

이후 우리나라에 민간 감리전문회사가 다수 설립되기 시작했다. 한국건설감리협회의 통계에 따르면 올해 4월 현재 종합감리회사 200여개를 포함, 450개에 이른다. 그리고 1994년 성수대교의 붕괴와 삼풍백화점 붕괴사고 등 대형 참사가 잇달아 터지면서 1995년 7월 정부는 외국 감리회사의 국내진출을 허용했다.

올해 5월에는 건설기술관리법을 개편해 건설기술진흥법으로 바꾸고 ‘감리’의 명칭도 ‘건설사업관리(CM)’로 바뀐다. 이른바 CM제도를 도입하겠다는 것이다. 정부 설명에 따르면 이는 글로벌 스탠더드에 맞추기 위한 것이다. 그러나 이를 두고 감리업계에서는 ’내용은 그대로 두고 무늬만 바뀐 것‘이라는 지적이 적지 않다. 

이같은 과정을 거치면서 감리제도는 현재 3개의 법으로 나뉘어 있다. 건축사법과 주택법, 그리고 건설기술관리법(건설기술진흥법)이 그것이다. 건축사법에는 건축사가 건축허가 대상물에 대해 감리를 하도록 돼 있고, 주택법에는 공동주택 감리에 관한 내용이 들어 있다. 건설기술관리법에는 일정규모 이상의 공공공사에 대한 책임감리 내용이 규정돼 있다. 여기에서는 주로 주택법에 규정된 공동주택 감리제도를 중심으로 살펴본다.

감리의 다원화 따른 공사 비효율성과 비용 증가

얼마전 대한주택건설협회와 한국주택협회 등 주택건설업계 관계자들이 여의도의 한 호텔에서 국토교통부 장관 초청 간담회를 가졌다. 이 자리에서 주택건설업체 관계자들은 규제완화 등 주택시장 활성화를 위한 여러 가지 방안을 건의했다. 그중에는 감리제도의 문제점 및 개선방안도 들어 있는데, 주택건설업계에서 느끼는 현행 제도의 문제점이 함축돼 있다.

그 내용을 보자. 우선 현행 공동주택 감리제도는 1994년 도입 이후부터 건축?전기?정보통신?소방 등 공종별로 다원화된 체계로 운영되고 있어 종합적인 감리가 이루어지지 못하는 점이 지적된다. 이와함께 감리자의 과실에 의해 공사에 문제가 생겼을 경우에도 책임을 질 수 있도록 하는 규정이 미비하다는 점도 문제점으로 꼽힌다.

주택건설공사에는 기초부터 완공에 이르기까지 다양한 공종이 존재한다. 터파기 공사와 레미콘 및 철근콘크리트 등의 토목공사를 비롯, 벽체 등 건축공사, 전기공사, 소방공사, 정보통신공사 등이 있다. 그리고 골조가 다 완성되면 온수패널이나 타일 설치 등 바닥공사와 창호공사, 마감공사 등이 이루어진다.

이들 다양한 공종에 대해 감리도 큰 공종별로 다원화돼 있다. 즉 건축, 전기, 소방, 정보통신으로 나뉘어 있는 것이다. 단순히 공종별로 나뉘어 있는 것뿐만 아니라 법령도 모두 다르다. 즉 건축은 주택법의 적용을 받고, 전기는 전기공사업법과 전력기술관리법, 통신은 정보통신공사업법, 소방은 소방시설공사업법이 적용된다. 소관부처도 다 다르다.

이처럼 공종별로 감리가 나누어져 있다보니 통합적인 관리가 어려워 공사의 비효율이 초래되기 쉽다. 이는 주택의 품질 저하로 이어질 가능성이 그만큼 크다는 것을 의미한다. 정작 공사의 부실을 막아 품질과 안전을 확보하고자 하는 현행 감리제도가 오히려 그 반대의 결과를 가져올 수 있는 셈이다.       

또 공정관리의 비효율뿐 아니라 필요없는 비용을 부담하는 결과가 돼 공사의 원가만 올리는 결과가 될 수 있다. 즉 감리의 다원화로 공정이 제대로 진행되지 않을 가능성이 높고 이는 결국 공기를 지연시켜 공사비를 상승시킨다. 또 부분감리가 이루어지는 과정에도 감리비용은 전체적으로 지급된다.

예컨대 아직 기초공사가 진행중인 공사현장에 전기나 통신, 소방 등의 감리자가 상주할 필요는 없는 것 아니냐는 것이다. 전기나 소방, 통신 등은 그때그때 필요한 시기에 와서 감리를 하면 비용을 줄일 수 있다는 얘기다. 또 도배나 미장, 내부 마감공사 등 육안으로도 확인되는 공사에 대해서도 감리자가 상주하면서 감리비를 지급해야 한다.

주택건설업체 관계자들에 따르면 우리나라에서는 공동주택 건설시 착공계를 낼 때부터 감리비가 지급된다고 한다. 그런데 정작 하자문제가 제기되면 감리에서 책임지는 부분은 없다는 게 주택건설업계의 지적이다. 불필요한 감리로 인한 공사비 상승은 결국 분양가 상승으로 이어져 수요자들에게 전가되기 십상이다.

감리가 이처럼 다원화된데 따른 문제는 여기서 그치지 않는다. 감리자를 선정하는데도 각 공종별로 여러 절차를 거쳐야 한다. 선정방식도 차이가 있어 지방자치단체의 행정업무가 과다해지고, 선정과정의 혼선 등이 일어나기 쉽다. 또 업체 입장에서도 행정서류 작성 및 현장제출 등의 비효율이 발생한다.

감리자의 부실감리에 대한 손해배상 책임규정 미비

감리자 손해배상책임 규정이 미비한 점도 문제점으로 지적된다. 주택건설업계 관계자들은 감리자 권한과 업무에 따른 적정한 책임소재의 기준이 부재하고, 특히 하자발생 등 위험요인이 발생할 경우 보증이나 보험 등 이와 관련된 규정이 제대로 갖춰져 있지 않다는 점을 지적한다. 건설기술관리법의 경우 손해배상책임 제도가 있으나 주택법에는 없다는 것이다.

이같은 규정의 미비로 감리자가 고의나 과실로 하자가 발생한 경우 이에 대한 배상책임을 물을 수 없다. 감리자는 설계도서에 따라 시공 및 품질과 안전관리에 책임을 지는 위치에 있는 사람이다. 그런데 이런 지위를 이용해 잘못된 판단을 내리게 되면 그 피해는 고스란히 업체 나아가 일반 수요자들에게 돌아간다. 이글의 맨 처음에 든 예의 경우도 바로 그렇다.

현재 공동주택 감리제도를 규정한 주택법상으로는 계약 당사자인 사업주체와 감리자간에 자율적인 감리용역표준계약서를 작성하도록 돼 있다. 그러나 이 계약서만으로 감리자의 고의나 과실에 의한 손해배상 책임을 묻기에는 미흡하다는 것이 주택건설업계의 지적이다. 주택건설감리용역 표준계약서 제10조 제1항(손해배상책임)에는 이렇게 나와 있다. 

‘계약당사자는 이 계약에서 규정하는 책임과 의무의 위반, 부주의한 행위 또는 과실, 등으로 인하여 손해를 끼친 경우에는 감리용역 계약금액의 범위내에서 그 손해를 계약당사자에게 배상하여야 한다.’ 즉 이 내용은 사업주체와 감리자인 계약 당사자간의 일반적인 책임에 대한 배상문제를 언급하고 있을 뿐이다.

이 내용에 따르면 감리자의 과실이 분명한 경우에도 민사소송 등 복잡하고 비용과 시간이 소요되는 분쟁해결 절차를 거쳐야 한다는 얘기다. 한 주택건설업계 관계자는 “입주후 제기되는 하자분쟁이 감리소홀에 따른 문제도 일정부분 있다는 점을 감안하면 이에 대한 감리문제의 책임규정을 만드는 것이 필요하다”고 지적한다.

이같은 문제외에도 감리와 관련된 문제는 많다. 감리회사가 우후죽순처럼 생겨나면서 감리자의 자질에 대한 문제도 적지 않게 제기된다. 감리자로서의 자격을 제대로 갖추지 못한 사람들이 감리자로 공사현장에 나와 있다는 것이다. 이들에게 감리를 맡기는 것은 ‘고양이에게 생선을 맡기는 격’이라는 지적도 있다.

실제로 감리자의 자격을 두고 제기되는 민원이 적지 않다. 공사현장에서는 한때 감리를 제대로 하지 않아 공사만 지연되고 있다는 하소연이 끊이지 않기도 했다. 그런가 하면 공사현장에 기술자로 근무하다가 제대로 근무하지 못한 사람이 회사를 퇴직한 후 어느날 감리자가 되어 현장에 나타나는 웃지 못할 상황도 있다고 한다. 

이처럼 감리자로서의 자격을 제대로 갖추지 못한 사람이 감리를 한답시고 현장에 투입되다보니 현장에서 여러 가지 문제를 일으키게 되는 것이다. 설계도서를 제대로 파악하지 못하거나 현장관계자와의 담합같은 비리사건이 일어나는 것도 바로 이같은 감리자의 자격에서 비롯되는 문제의 하나다. 제대로 된 공사감독보다는 오히려 잿밥에 눈이 먼 경우도 발생하는 것이다.

육안으로 확인 가능한 공종의 상주감리도 문제

또한 앞서도 잠시 언급했지만 육안으로 확인되는 부분에 대해 굳이 상주감리를 두어야 하는 문제도 제기된다. 한때 국토교통부에서는 육안으로 확인할 수 있는 마감 13개 공종에 대해 감리대상에서 제외한 적이 있었다. 마감공사의 경우 입주자의 사전입주점검제도 등을 통해 입주자들도 충분히 확인할 수 있기 때문이다.

그러던 것이 현행 감리제도로 다시 강화된 배경에는 협회의 이익이 작용한 측면이 없지 않다는 지적도 있다. 즉 건설감리업체들의 모임인 건설감리협회에서 소속 회원업체들이 보다 많은 사업기회를 가질 수 있도록 ‘부실공사 퇴출’이라는 명분을 등에 업고 공동주택 공사의 감리대상 공종을 다시 확대했다는 것이다.

주택건설업계에서도 기본적으로 감리제도 자체에 반대하는 것은 아니다. 많은 사람들이 입주해 사는 공동주택인 만큼 입주민들의 안전을 위해서라도 철저한 감리가 필요하다는 것이다. 다만 건물의 안전과 관련된 골조공사 등에서는 철저히 감리를 하더라도 그 외의 공사에 대해서는 필요에 따라 상주감리를 하면 된다는 것이다.

감리의 손해배상책임과 관련해 현재 국회에는 주택법 개정안이 발의돼 국토법안 심사소위에 회부돼 있는 상태다. 이 법안은 감리계약 체결시 공제(보험)증서 제출과 하자보증금 납부 등 감리자의 고의 또는 과실로 해당 감리목적물 또는 제3자에게 발생하는 재산상 손해배상 방법을 명확하게 규정하고 있다. 이와함께 주택건설업계에서는 통합감리의 필요성도 꾸준히 건의하고 있다. 

대한주택건설협회에서는 매 분기별로 회원업체들을 대상으로 주택경기와 관련한 설문조사를 실시한다. 올해 2분기 설문조사에 따르면 ‘2분기 주택경기 활성화를 위해 정부가 시급히 추진해야 할 부동산대책’을 묻는 질문에 응답업체의 4%가 ‘공동주택 감리제도 및 하자담보책임제도 개선’을 꼽았다.

비록 당장 경기에 영향을 줄 수 있는 다른 변수들이 많아 적은 수치를 기록했지만, 실제 상당수의 주택건설업체들은 하자담보책임문제와 함께 현행 감리제도에 느끼는 불만은 적지 않다. 감리제도와 하자담보책임제도가 개선되지 않으면 원가부담이 커져 주택사업의 채산성이 그만큼 떨어지기 때문이다.

지금처럼 모든 공종에 관계없이 공사의 처음부터 끝까지 상주감리를 하는 것은 공사의 효율적 관리에도 문제가 생긴다. 더군다나 지금은 정부에서 건설기술관리법을 개편해 건설기술진흥법으로 바꾸면서 명칭도 ‘감리’ 대신 ‘건설사업관리’로 바꾸는 시점이다. 이를 감안하면, 전체적인 공사관리의 틀안에서 감리가 효율적으로 이루어지도록 해야 한다는 의견이 적지 않다.