수요위축에 따른 전세난을 부추긴 저금리와 분양가 상한제에 따른 주택공급 부족, 그리고 서울의 신규주택 공급에 주요한 역할을 했던 재개발과 재건축 사업이 3~4년 이상 중단되면서 전세금이 급등했고, 그 결과 전세금이 매매가를 거의 따라가면서 서울 성북구는 아파트 매매가 대비 전세금 비율이 80%를 넘어섰다. 서울 서초구와 강남구의 경우 3.3㎡당 전세금이 3000만원에 육박하는 아파트도 있다.

올해부터 늘어나기 시작한 신규 아파트가 본격 입주하는 2018년까지는 전세 시장 물량공급 부족이 개선되기 어려울 것으로 예상되기 때문에 지금의 전세난이 2~3년 동안 계속될 가능성이 크다. 또 그 여파로 월세전환과 월세가 상승도 예상되기 때문에 서민의 주거불안정에 따른 불만이 높아가면서 정부의 대책이 필요했다. 이러한 배경에서 정부는 “9·2 서민·중산층 주거안정강화 방안”을 발표했다. 여기에서는 9·2대책이 우리 서민들이 현재 겪고 있는 어려움을 얼마나 해소시켜 줄 것인가를 살펴보고자 한다.

9·2 대책 추진 배경

● 그간, 정부는 공공임대 공급 확대, 행복주택, 뉴스테이, 주거급여 등 맞춤형 주거지원을 강화해 왔으나, 전월세난을 겪는 서민가계에 대해서는 아직 정책 추진 성과를 체감하기에 부족하다. 한편으로는 상대적으로 주거비 부담이 높은 독거노인, 대학생 등 저소득 1인 가구에 대한 주거지원이 미흡한 상황이다. LH공사의 공공임대 재고 중 30㎡ 이하 소형주택이 18.8%에 불과하며, 부양가족이 없는 독거노인, 대학생 등 1인가구는 공공임대 입주자 선정시 일반가구에 비해 상대적으로 불이익을 받고 있다.

한편, 지난해 9.1대책 이후 정비사업 규제합리화를 지속 추진 중이나,복잡한 절차, 투명성 부족, 과도한 공적부담 등이 여전히 애로요인으로 작용함에 따라 정비사업 정상화에 한계가 있는 상황이다. 이러한 문제점을 해결해 임대차시장 구조변화에 따라 증가되는 서민·중산층의 주거비 부담을 완화하고, 지속적인 규제 합리화 등을 통해 도심내 주거환경 개선을 유도하는데 정책목표를 두고, 이번 대책이 마련된 것이다.

대책의 내용

● 9·2 대책은 서민·중산층 주거안정 강화에 초점을 맞추고 있다. 서민 주거지원을 위해 공공임대주택 공급을 지속해 나가되, 독거노인, 대학생 등 저소득 1인 가구에 대한 지원을 강화하고, 중산층의 주거비 절감을 위해 내년도 뉴스테이 공급 물량을 확대한다. 이와함께 뉴스테이 공급촉진지구도 신속하게 지정하는 한편, 자신의 소득, 자산 등에 맞는 주거지원 프로그램을 쉽게 찾아볼 수 있도록 ‘원스톱 주거지원 안내시스템’을 구축한다. 부문별로 내용을 살펴본다.

■ 주거취약계층 지원강화

▶리모델링 임대 도입 및 전세임대 공급 확대

첫째, 2016년 매입·전세임대를 계획대비 5000호 늘려 4만5000가구를 공급하고 늘어난 물량은 저소득 독거노인·대학생 등 취약계층에 우선 공급한다.

LH 등 공공사업자가 사회복지시설·대중교통시설 등에 인접한 노후 단독·다가구 주택을 매입한 후 1인용 소형주택으로 리모델링 또는 재건축해 공공임대로 공급하되, 내년부터 연 2000호를 공급한다. 비록 리모델링 등으로 인해 공사비가 추가 소요되나, 주택분할을 통해 실제 매입비용이 절감돼 저소득 독거노인 및 대학생 등 주거 취약계층을 위한 임대주택을 보다 원활하게 공급할 수 있을 것이다.

예를 들어 수도권에서 1억2000만원짜리 다가구 주택(LH 평균 매입가액 기준) 2채를 매입한 후 함께 리모델링하면 호당 단가가 8700만원((1억2000만원+공사비 5,400만원)/2호)으로 감소한다. 이와함께 ‘집주인 리모델링 임대 시범사업’을 추진, 집주인이 노후 단독·다가구 주택을 주거취약계층을 위한 임대주택으로 개량해 공급하도록 유도한다. 내년에는 시범사업으로 150호 개량해 1000호 내외를 공급할 계획이다.

집주인이 노후주택을 LH에 위탁하거나 직접 소규모 다가구 주택으로 개량한 후, LH에 임대관리를 위탁하면, 집주인은 관리부담 없이 정해진 기간 동안 예상 임대수익을 확정지급받고, 임대기간 종료 시 개량된 주택을 반환받을 수 있다. 독거노인, 대학생 등 저소득 1인가구가 입주자로 우선 선정되고, 임대료는 시세의 50~80%, 임대기간은 집주인 선택에 따라 최소 8년에서 최장 20년으로 정해지며 집주인은 주택도시기금으로부터 1.5% 저리에 호당 최대 2억원(평균 1억5000만원)의 개량자금을 지원받을 수 있다.

둘째, ‘고령층 전세임대’를 신설하고, ‘대학생 전세임대’물량을 확대한다. 독거노인 등 저소득 고령층에게 시세의 30% 수준으로 연간 2000호의 전세임대를 신규 공급한다. 대학생 전세임대는 공급물량을 연간 3000호 범위에서 2000호 확대해 연간 5000호 수준으로 공급하고, 면적제한도 현행 50㎡에서 일반 전세임대와 동일하게 85㎡로 확대한다. 다만 3인 이상 거주를 조건으로 부과한다. 이를 통해 대학생들이 중형아파트를 방별로 공유해 주거비 절감이 가능할 것이다.

▶공공실버주택 공급

정부재정과 민간 사회공헌기금 등을 공동 활용해 현재 추진중인 주거복지혼합동의 시설 및 서비스를 업그레이드한 공공실버주택을 도입, 거동이 불편한 독거노인 등에 맞춤형 서비스를 제공한다. 주거복지혼합동은 독거노인 등이 주거지내에서 편리하게 복지서비스를 이용할 수 있도록 영구임대 1개동을 1~2층은 복지시설, 3층 이상은 주거시설로 한 복합건축물이다. 건설단가를 높여 주거동에는 무장애시설 및 응급 비상벨 등을, 복지동에는 물리치료실·24시간 케어시설·텃밭 등을 설치한다. 또 복지동 운영비를 지원해 사회복지사·간호사 등이 상주하면서 의료·건강관리, 일상생활지원(식사·목욕) 등의 서비스를 제공한다.

현재는 별도의 재정지원이 없으나, 향후‘공공실버주택’은 동별로 연 3억원 수준 지원을 예산에 반영하며, 2016년, 2017년 각각 8개 단지 650호, 총 16개 단지 1300호(사업승인 기준)를 공급한다. 지자체 수요를 보아가며 사업지를 확대할 계획으로, 지자체가 참여하는 공모방식을 도입(10월 공모, 연내 선정)하고, 대상지도 LH 부지 외에 지자체 부지 등도 신규 발굴한다. 건설비는 재정과 사회공헌기금을 통해 마련하며, 운영비는 사회공헌기금 및 LH 기부금을 LH 주거복지재단에 출연하고, 그 수익금을 활용하되 지자체 매칭펀드방식으로 지원한다. 정부는 금번 민관협력방식의 ‘공공실버주택’ 공급을 계기로, 그간 운영비 부담 등으로 주거서비스 제공에 소극적이었던 지자체의 적극적인 참여를 유도해나갈 계획이다.

▶행복주택·행복기숙사 공급 활성화

첫째, 행복주택 내 대학생 공급을 확대한다. 2017년까지 행복주택 입주자 모집물량 3만호 중 5천호를 대학생에게 우선 배정하고, 대학가 인근의 5개 행복주택은 대학생 입주자 비율이 50% 이상인 대학생 특화단지로 조성한다. 둘째, 대학이 밀집한 도심지역(성북구 동소문동, 동대문구 휘경동) 및 유휴 대학부지 등을 활용해 2015~2017년간 매년 행복기숙사를 10개소씩 공급하고, 학교시설 인정을 통한 전기료 등 운영비 감축, 방학 중 공실 임대, 민간기부 활성화 등을 통해 기숙사비 부담을 완화한다.

■ 뉴스테이 활성화

‘민간임대주택에 관한 특별법’이 국회를 통과해 8월28일 공포된 것을 계기로 중산층을 위한 뉴스테이 사업을 본격화한다. 첫째, 금년 시범사업 성과를 가시화해 연내 1만4000호(LH부지 5222호, 민간제안 5527호, 재개발지역 3197호)의 리츠영업인가를 완료하고, 이중 6000호에 대해 입주자를 모집한다. 추가로 LH부지를 활용해 연내 4000호를 공모할 계획이다.

둘째, 다양한 부지를 활용해 2016년에 뉴스테이 공급량을 최대 2만호로 확대한다. 이를 위해 1만5000호를 기금운영계획에 우선 반영하고 수급상황을 보아가며 2만호 수준으로 확대토록 한다. LH 보유 민간 매각용지, 자체 부지 등을 통해 1만호를 공급한다. 이와 함께 공급촉진지구 지정을 통해 5000호 내외를 공급토록 해 올해 말 법 시행직후 영등포 지역을 포함한 5개 내외 부지를 촉진지구 예정지로 발표하고 2016년 상반기 중에 지구 지정을 완료한다.

재개발·재건축 지역을 활용하기 위해 4000호 내외를 공급토록 계획하고, 일반분양분에 대한 미분양 우려 등으로 사업이 장기 지연된 지역과 주거환경개선사업을 활용해 1000호를 공급한다. 사업성이 양호한 3개 내외 주거환경개선지구에 매입임대 방식 등으로 뉴스테이를 공급하되, 일정호수 이상(예 200호) 뉴스테이 공급시, 복합개발이 가능하도록 용도지역 상향 범위를 현재 3종 주거지역까지만 돼 있는 것을 준주거까지 허용토록 한다. 아울러 사업주체를 공공에서 민간까지 확대하는 등 제도기반도 정비토록 한다.

셋째, 뉴스테이 활성화를 위해 재무적 투자자(FI) 등의 적극적인 참여를 유도한다. 수익성 확보를 위해 FI에게 1순위 우선주 출자(기금과 동순위 또는 기금보다 선순위 우선주 참여)를 허용한다. 기금의 리스크 분산을 위해 뉴스테이 모자 리츠를 도입하고, 모(母)리츠 주식상장, P-ABS 발행 등을 추진해 FI 참여를 유도한다.

은행의 투자 유도를 위해 은행이 주택도시기금 등 공공부문이 50% 이상 출자한 임대리츠에 대출한 경우, 대출금액에 대한 주택신용보증기금 출연료(총 대출금의 0.3%)를 면제한다. AMC 참여 활성화를 위해 LH 부지 공모를 위한 리츠 컨소시엄 구성시, 현재는 시공사 출자의무비율(10% 이상)로 인해 AMC 단독으로 참여가 곤란한 것을 보완, AMC가 주도해 시공사와 함께 참여하는 방안을 추진한다. 이와함께 AMC가 자신이 운용하는 임대주택 리츠에 대한 주식취득제한을 현행 10%에서 20%로 완화한다.

보험사의 리츠 주식취득제한을 완화(15%이상 취득시 사전신고→사후보고)하고, FI의 LH 공모부지 입찰 참가시 제출서류를 투자확약서(LOC)에서 투자의향서(LOI)로 대체하는 등 제도개선도 추진한다.

넷째, 뉴스테이 관계법령 및 하위법령을 조속히 정비한다. 특별법 시행시기(2015.12.29)에 맞춰 관련세법 개정을 완료하고, 도시건축규제 완화, 공공택지내 뉴스테이 우선공급, 산지존치비율 완화 등 특별법 하위법령(2015.8.31, 기 입법예고)도 차질없이 개정한다. 또한, 택지지구내 공동주택용지를 뉴스테이 부지로 활용하는 경우 준공 후 5년이 경과하지 않더라도 지구단위계획 변경을 허용하는 내용의 택지개발지침도 개정한다.

■ 정비사업 규제합리화 및 투명성 제고

규제합리화 및 투명성 제고 등을 통해 정비사업을 활성화, 도심내 주거환경 개선 및 주택공급 촉진을 도모한다.

▶정비사업 규제합리화

첫째, 조합설립시 높은 동의요건, 잦은 의사철회 등으로 인한 사업추진 어려움을 개선하기 위해 정비사업 동의요건을 완화한다(재건축 전체 구분소유자 3/4(면적 3/4)+동별 구분소유자 2/3(면적 1/2) 이상). 상가 등 일부 동 소유자의 반대로 인한 사업지연 방지를 위해 재건축시 동별 구분소유자 동의율을 2/3에서 1/2로 인하하고, 면적기준은 폐지한다. 정비사업 관련 모든 동의는 동의서를 제출한 후 30일이 경과하면 철회하지 못하도록 제한한다.

둘째, 도지역은 정비사업이 인접 지역에 미치는 영향이 크지 않다는 점에서 정비계획 수립 및 정비구역 지정권한을 도지사에서 시장·군수로 이양한다. 현재,정비계획 수립 및 정비구역 지정권한은 특·광역시장 및 도지사(인구 50만 이상 대도시 시장 포함)가 행사한다. 이렇게 하면 정비구역 지정 소요기간의 6개월 이상 단축이 가능하다. 2014년말 기준 시·군에서 추진되는 정비사업은 264건으로 전체의 12.8%이다.

셋째, 기반시설 기부채납의 현금납부 방식으로 대체를 허용한다. 기반시설 용량이 충분해 추가공급 필요성이 낮거나 정비사업의 수익성 제고를 위해 사업부지 확보가 필요한 경우 등으로,지자체가 조합 등의 의견수렴을 거쳐 현금납부 여부를 결정한다. 현금납부 부과·관리주체, 현금납부 상한(총 기부채납금액의 일정비율 이하), 산정방식 등은 지자체 협의를 거쳐 하위법령에 반영토록 한다.

넷째, 준주거·상업지역내 정비사업시 전체 연면적의 일정비율(예 20%) 범위에서 오피스텔 공급을 허용한다. 준주거·상업지역에서 추진중인 재개발·재건축 현황은 2015년 8월 기준 290개이다.

다섯째, 용적률 인센티브에 따른 임대주택 공급시 부담을 완화한다. 정비계획 용적률을 국계법 상한 용적률까지 상향시, 용적률 증가분의 일정비율(50~75%, 조례)을 공공임대로 공급할 경우, 원칙적으로 지자체가 영구·국민·행복주택 등으로 인수하며, 예외적으로 LH 등이 10년 공공임대 등으로 인수하되, 대지가격은 감평액의 일정비율(예 30%)을 보상해 정비사업 부담을 완화한다.

▶정비사업 투명성 제고

첫째, 전문성 제고를 위해 ‘CEO 조합장(전문 조합관리인)’제도를 도입, 외부 전문가와 법률·회계·도시계획 등 자격증 소지자나 건설사 등 관련기관 종사 경력자가 조합운영에 적극 참여토록 유도한다. 추진위원장, 조합장, 조합이사 및 감사직위가 적용대상이며, 토지 등 소유자 과반수가 지자체에 요청하는 경우 지자체에서 공모·선임하되, 필요시 시군구청장의 직권선임도 허용한다.

둘째, 추진위 구성이나 조합설립 관련 동의서는 기초지자체의 검인을 받은 후 사용토록 하는 ‘검인(檢印) 동의서’제도를 도입한다. 지자체는 추정 분담금, 예상 공사비 등이 기재된 동의서에 관인날인 및 연번을 부여하고, 미 검인 동의서는 동의율 산정에서 제외한다. 현재, 조합설립 등을 위해 동의서를 받는 과정에서 동의서 위변조, 백지동의서 사용 등 각종 불법행위로 인한 잦은 분쟁이 발생한다. 정비사업 관련 행정소송 중 조합설립 인가관련 소송이 전체의 33.5%를 차지하고 있다.

셋째, 장기지연 사업장에 대한 공공기관 참여를 확대한다. 조합비리, 추진위·비대위간 분쟁 등으로 장기간 사업이 지연돼 조합원 과반수가 요청할 경우, 시군구청장이 공공기관을 정비사업 전문관리업체(감정원)나 사업대행자(LH·SH 등)로 선정할 수 있다. 정부는 9·2 대책의 신속한 집행을 위해 시행령·시행규칙은 연내 개정완료하고, 법 개정사항은 9월중 국회에 제출하며, 올해 내에 관련 예산을 마련해 주거취약계층을 위한 임대주택 공급 등을 차질없이 추진한다는 것이다.

만성적 전세난과 월세전환 대책 필요

● 9·2 서민중산층 주거안정강화 방안의 골자는 정부가 전·월세 시장 안정을 위해 내년 임대주택 공급량을 올해보다 1만1000가구 정도 늘리고, 이 중 5000가구는 주거 복지의 사각지대에 있는 고령층과 대학생을 위한 전세 임대주택으로 공급하며, 중산층이 최장 8년간 살 수 있는 기업형 임대주택(뉴스테이)을 당초보다 5000가구 확대해 최대 2만가구를 건설한다는 방침이다.

국토부는 우선 내년 공공임대주택 공급을 당초 11만가구에서 11만5000가구로 확대하고, 영구임대, 국민임대, 5~10년 공공임대 등 각종 임대주택은 올해와 같은 7만가구를 유지하되 대학생과 고령층을 위한 전세임대를 올해 4만가구에서 내년 4만5000가구로 늘린다.

이번 대책은 사회적 약자를 위한 주거 안전망 구축 측면에서 긍정적이지만, 중산층과 서민들이 직면해 있는 전·월세 수급 불안을 해소할 전체적인 구상은 제시하지 못한 것으로 보인다. 정부는 만성적 전세난과 급속한 월세 전환에 따른 부작용을 어떻게 해소할 것인지에 대한 보다 심도 깊은 고민을 통한 대책을 마련해야 할 것이다.

장성수

서울대 건축학과를 졸업하고 서울대 대학원에서 공학 박사학위를 받았다. 주공 부설 주택연구소 선임연구원을 거쳐 주택산업연구원 선임연구위원을 지냈다. 현재 주거복지연대 전문위원을 맡고 있다.