● 우리나라 주택정책의 큰 변환점은 몇차례에 걸쳐 있었다. 1977년 주택건설촉진법이 제정됐고, 1980년에는 택지개발촉진법이 만들어졌다. 이들 법안은 주택의 대량공급을 위한 법안들이다. 이들 법률에 따라 택지개발지구를 비롯한 신도시 등이 건설됐고, 또한 주택200만호 건설 등 주택의 대량공급이 이루어졌다.

그러나 주택의 양적 공급은 IMF와 함께 중대한 전환점을 맞게 된다. 양적 공급에 따른 시장의 과열로 빚어진 각종 규제를 완화하기 위한 주택시장의 전면 자율화가 1999년 이루어졌다. 그리고 2002년 전국 주택보급률이 100%를 넘어섰다. 이에따라 주거의 양적 공급과 함께 주거의 질적 향상에 대한 부분에도 관심이 높아지기 시작했다.

주택보급률이 100%를 넘어섰음에도 주택시장의 투기는 사그러들지 않았고, 참여정부때인 2000년대 중반 분양가상한제와 양도소득세 중과 등 규제책이 대거 발동됐다. 특히 이때 투기억제를 위해 종합부동산세 등 초강력 억제책 등이 동원되면서 많은 논란을 불러 일으키기도 했다. 그러나 이때 투기열풍속에서도 주택정책은 큰 전환점을 마련하게 된다.

국토의 균형개발을 명분으로 한 기업도시나 혁신도시 등도 이때 생겨났다. 이들 도시는 결국 신도시의 다른 이름이기도 했다. 2008년에는 주거의 질적 향상에 초점을 맞추겠다는 정부의 입장을 천명했고, 2014년에는 뉴스테이 정책으로 일컬어지는 민간 임대주택 활성화 정책이 발표됐다. 특히 뉴스테이 정책은 주택정책의 근간이 공공에서 민간으로 옮겨진다는 의미를 담고 있다.

그리고 올해에는 주거기본법 제정안이 국회를 통과했다. 주거기본법은 주거복지에 초점을 맞추고 있다. 기존의 주택법으로는 저출산·고령화에 따른 시대변화를 반영하는데 한계가 있다고 보고 국민의 주거안정과 주거복지 향상을 위해 제정한 법이다. 이 법안은 기존의 주택법이나 주거급여법 등의 상위법 역할을 하게 된다.

이 법의 제정으로 앞으로 국가 및 지방자치단체가 마련하는 ‘주택종합계획’은 ‘주거종합계획’으로 그 이름이 바뀌게 된다. 이와함께 국가 및 지방자치단체가 1년 및 10년 단위로 주거종합계획을 수립할 때 5년마다 주거복지 등에 관한 사항을 포함해 타당성을 재검토해야 한다. 정부의 주택정책이 주택공급에서 복지로 바뀌는 것이다.

공급정책으로 시장과열과 규제대책 되풀이

주택정책은 주택시장의 흐름에 따라 바뀐다. 과거 1960년대에서 70년대로 넘어가는 과정에서 경제의 성장과 함께 급격한 도시화가 이루어질 시기에는 집이 부족해 주택을 건설하는 것이 무엇보다 급선무였다. 그러다보니 당시의 주택정책은 주택을 대량으로 공급하기 위한 방안과 이에 따르는 문제점을 해소하기 위한 규제대책에 초점이 맞춰졌다. 

먼저 공공부문에서 주택을 건설하는데 한계가 있는 만큼 민간에 집을 많이 짓도록 하기 위해서는 인센티브를 주는 방안이 필요했다. 그래서 만든 것이 이른바 주택업체 지정제도와 선분양제도 같은 것들이다. 주택업체 지정제도는 주택공급을 효과적으로 하기 위해 대형업체들에게 인센티브를 주면서 주택을 대량으로 건설하도록 유도하기 위한 제도다. 

선분양제도도 마찬가지다. 주택을 대량으로 짓기 위해서는 아파트와 같은 공동주택을 많이 건설하는 것이 효과적인데, 공동주택을 건설하자면 건설비가 엄청나게 많이 든다. 자금이 풍부하지 않은 건설업체들이 원활하게 주택을 건설할 수 있도록 미리 분양을 해서 자금을 끌어쓸 수 있도록 한 것이 바로 주택 선분양제도다. 이들 제도는 세계적으로 유례를 찾기 힘든 것으로 우리나라의 현실을 감안한 특수한 제도였던 셈이다.

그리고 과열되는 주택시장의 문제점을 해소하기 위해 각종 규정과 규제대책들이 쏟아져 나오기 시작했다. 주택을 분양할 때마다 수요자들이 몰리면서 청약제도가 도입됐고, 주택공급규칙이 마련됐다. 그리고 분양가상한제를 비롯해 양도소득세 중과세, 미등기 전매제한 등의 각종 조치들이 주택시장 과열기에 생긴 대표적인 규제대책들이다.

그러나 규제대책이 마련돼도 주택시장의 과열은 쉽게 수그러들지 않는 경우가 많았다. 무엇보다 당시에는 수요에 비해 공급이 부족하던 상황이었기 때문이다. 규제대책이 나오면 잠시동안은 처벌이 두려워 다소 열기가 주춤하기는 하지만, 얼마 지나지 않아 다시 시장이 과열되는 현상이 반복되기 일쑤였다.

‘부동산 불패신화’의 후유증들

‘부동산신화’는 바로 이처럼 주택의 대량공급과 시장과열, 이에따른 규제대책이 반복되면서 나타난 결과였다. 정부에서 아무리 규제대책을 내놓아도 공급이 수요에 비해 부족한 상황에서 시장의 과열을 막기에는 역부족일 수밖에 없었다. 아무리 매서운 대책이 나와도 주택시장의 집값 상승을 막을 수 없고, 여기에서 ‘이른바 ’부동산 불패신화‘가 탄생하게 된 것이다.

집을 사려는 사람이 있으면 집값은 언제든 오르는 것이 당연한 이치다. 집이 절대적으로 부족하던 시기에 대부분의 수요자들에게 집을 산다는 것은 내집마련인 동시에 재산증식의 수단이기도 했다. 집이 수요에 비해 절대적으로 부족하다보니 집을 사두면 언젠가는 오를 수밖에 없는 시장구조가 형성돼 있었던 것이다.

“우리나라 사람들에게는 예로부터 부동산에 대한 소유의식이 강했습니다. 즉 내 땅과 내 집이 있어야 한다는 생각이 절실했던 겁니다. 특히 고도 경제성장 시기에 경제활동을 했던 베이비부머들에게는 내집마련에 대한 욕구가 강했는데, 내집을 마련하고 보니 이게 바로 집값 상승을 통해 재산을 불려주는 역할도 한다는 걸 알게 됐죠. 이 베이비부머들이 주택시장에 참여하면서 시장을 과열시킨 측면이 없지 않습니다.”

같은 베이비부머로서 주택시장의 문제를 연구했던 한 주택관련 전문가의 분석이다. 요즘 총리 인준이나 장관 인준 등에서 빠짐없이 제기되는 문제중의 하나가 바로 부동산과 관련된 내용이다. 예컨대 다운계약서라든가, 위장전입 등이 단골메뉴로 꼽힌다. 이들 문제는 본인의 의사와 관계없이 당시 시장에서 관행적으로 이루어지던 일들이다.

기실 여기에서 자유로울 수 있는 사람은 별로 많지 않다는 게 대다수 부동산시장 관계자들의 얘기다. 1970년대에서 1980년대에 이르는 시기에 부동산을 매매하던 사람들사이에서 다운계약서나 위장전입 등은 마치 당연한 일인 것처럼 거의 문제의식없이 이루어지던 일들이었던 게 사실이다. 

다운계약서의 경우 부동산을 사는 사람이나 파는 사람의 입장이나 모두에게 세금을 줄일 수 있는 방법으로 애용됐다. 특히 당시에는 대부분의 부동산 매매계약에서 공시지가에 의해 세금이 매겨지던 시절이었다. 다운계약서는 매매 당시를 위한 것이라기보다 대체로 몇 년 뒤 부동산을 다시 팔게 될 때 양도소득세를 줄이기 위한 방편으로 이용됐다. 

부동산과 관련된 거래 관행이나 과세절차 등이 모두 투명해진 지금의 시점에서 과거의 거래내용들을 살펴보면 분명 많은 문제가 있음을 부인할 수 없다. 그러나 당시에는 법률이나 제도도 그러한 관행에 일정 부분 기여했다. 다운계약서를 쓰게 된 동기가 정작 당사자들보다는 거래를 중개한 중개업소들이 절세의 방편으로 내세우면서 종용한데서 비롯된 것이 대부분이었다.

주택보급률 100% 넘으면서 질적 문제에 관심

이처럼 우리나라에서 주택공급이 주택정책의 주된 목표였던 시절에는 주택공급을 위한 방안과 이에 따르는 문제점을 해소하는데 정책의 초점이 맞춰질 수밖에 없었다. 신도시 건설을 비롯해 택지지구 지정을 통한 주택의 대량공급 방안, 그리고 이로 인해 빚어지는 시장과열의 문제점을 해소하기 위한 규제대책이 주택정책의 주요 골간이었다.

그러던 것이 IMF로 주택시장이 거의 초토화되다시피 하고, 이어서 2002년 주택보급률이 전국적으로 100%를 넘기면서 주택시장에 대한 관심이 비로소 양에서 질적 부분으로 넘어오게 된다. 주택시장의 외형을 키우기에 급급하다가 IMF를 만나 내로라하는 유수의 주택업체들이 쓰러지면서 새로운 시각의 필요성을 깨닫게 된 것이다.IMF는 기존 주택시장의 질서를 무너뜨리기에 충분했다. 그때까지 주택업계를 대표해 왔던 상당수의 주택업체들이 쓰러졌기 때문이다. 당시 도산한 업체들을 보면 주택 대량공급이라는 정책을 등에 업고 주로 외형성장에 치중해 왔던 업체들이 대부분이다. 이는 주택 대량공급시대의 종언을 고하는 서막이기도 했다.

물론 IMF 이후에도 그룹을 배경으로 한 대형 주택건설업체들은 건재했다. 이들은 여전히 주택시장을 주도하면서 주역으로 활동했다. 그러나 그런 한편으로 그때까지 중소 주택건설업체로 분류돼 있던 주택전문업체들이 서서히 두각을 나타내기 시작했다. 이들은 그간 주택을 건설하면서도 외형성장보다 내실경영에 바탕을 두고 있던 업체들이다.

최근 몇 년간 주택업계의 판도가 뒤바뀌고 있는 점은 이와 관련해 많은 시사점을 던져주고 있다. 즉 2000년대 중반 이후 주택시장이 침체를 겪으면서 대형 주택건설업체들이 주춤하는 사이 중견 주택건설업체들이 두각을 나타내면서 업계의 상위권을 차지하고 있다. 주택건설실적에서도 이들이 오히려 대형업체들을 앞지르고 있다.

2002년 전국 주택보급률이 100%를 넘은 것은 정부의 정책이 대량공급에서 질적 향상으로 눈을 돌리게 한 결정적인 계기라고 할 수 있다. 여전히 주택의 공급이 필요한 것은 어쩔 수 없지만, 적어도 주거의 질적 부분에 대한 문제를 외면할 수 없게 된 것이다. 국민의 정부 시절 주택시장의 자율화와 함께 주택정책의 초점이 주거의 질적 향상으로 바뀐 것은 그런 점에서 당연한 것이라 할 수 있다.

당시 국민의 정부는 우리 경제의 성장에 맞춰 정부 정책의 큰 틀을 ‘삶의 질’ 향상에 맞추고 있었다. 삶의 질을 높이기 위해 주거의 질 향상 또한 빼놓을 수 없는 일이었다. 결국 정부 정책의 큰 틀이 기본적인 삶의 여건을 만드는 문제에서 삶의 질을 추구하는 방향으로 상향되면서 주택정책 또한 이같은 흐름에 맞춰 옮겨진 것이다.

주택정책 변화로 도시정책 패러다임도 전환

그리고 이후 우리나라의 주택정책은 공급적인 측면보다 질적인 문제에 초점을 맞추게 된다. 가구수에 비해 집의 양적 공급은 어느 정도 이루어진 상황이니만큼 집을 얼마나 많이 짓느냐 하는 문제보다 집을 얼마나 잘 지을 것인가 하는 문제가 더 중요하게 떠오른 것이다. 정부 정책의 초점이 질적 문제로 옮겨가면서 주택업체들 또한 자연히 어떤 집을 지을 것인가에 더욱 무게중심을 둘 수밖에 없는 상황이 된 셈이다. 

특히 최근에 주택시장에서 두드러지는 점으로 주택외관을 비롯한 평면구성이나 내부공간의 효율적 이용 등에서 과거에 비해 크게 진화하고 있다는 점을 꼽을 수 있다. 이는 곧 주택정책의 변화와 함께 수요자의 눈높이가 그만큼 높아진데 따른 것이기도 하다. 주택시장이 장기간 침체를 겪으면서 업체들이 살아남기 위해서라도 질적인 향상에 눈을 돌리지 않을 수 없게 된 점도 여기에 한몫했다.

이제는 주거의 질적 향상도 눈에 보이지 않는 부분까지 더욱 세부적인 논의단계로 들어가 있는 상태다. 보다 쾌적한 주거환경을 조성하기 위한 친환경 자재의 사용이라든가 층간소음 문제 등이 그러한 예에 속한다. 단순한 질적 향상이라는 구호에 그치는 것이 아니라 수요자들이 원하는 다양한 요구를 충족시킬 수 있도록 다양한 방향에서 진화하고 있음을 의미한다. 그것은 주택업체로서는 생존전략이기도 하다.

이와함께 최근 우리 국민들의 주거의식이 변화하고 있는 점도 주택정책 패러다임의 전환에 빼놓을 수 없는 부분이다. 앞서도 언급했듯이 우리나라는 전통적으로 주택의 소유의식이 강했다. 곧 내 집과 내 땅을 가져야 한다는 의식이다. 그간 토지공개념 등 이같은 소유의식을 바꿔보기 위한 정책적인 시도가 있었지만 성공하지 못했다.

그러던 것이 경제성장과 함께 핵가족화에 따른 가구의 분화, 고령화 사회 진행 등의 요인이 겹치면서 주거의식에 변화가 나타나기 시작했다. 이제는 젊은 층을 중심으로 굳이 내집을 가져야 한다는 의식보다 임대로 살더라도 자신의 삶을 즐기겠다는 의식이 늘어나고 있는 추세다. 최근 임대주택이 늘어나는 것도 이런 상황과 무관치 않다. 

우리 주택시장은 그간 여러 가지 변화를 겪어왔다. 큰 틀에서 보자면 주택부족 문제의 해소와 주거의식의 변화, 경제성장에 따른 주거환경의 눈높이 상향 등이 변화의 주요한 축을 이루고 있다. 주택공급이 어느 정도 이루어져 주택보급률이 높아지고 주택부족 문제가 해소되면서 정부에서도 주거의 질적 문제에 관심을 돌릴 수 있게 됐다. 경제성장에 따라 수요자들 또한 주거수준에 대한 요구가 높아진 점도 정책의 패러다임을 바꾸는데 일조했다.

도시재생사업의 방식이 바뀌고 있는 것도 주거의 질적 요구가 다양해진 점과 무관하지 않다. 대단지 중심으로 대규모 재개발·재건축이 이루어지던 방식에서 벗어나 도시문화와 환경을 살릴 수 있는 맞춤형으로 바뀌고 있다. 이러한 형태가 주민들에게도 좋은 반응을 얻고 있다. 주택정책의 패러다임 변화가 도시정책의 패러다임도 바꾸고 있는 셈이다.

최근 LH(한국토지주택공사)는 서민을 위한 소규모 주택의 공급에만 중심을 두겠다고 밝혔다. 이는 공공부문과 민간부문의 역할을 뚜렷하게 하겠다는 취지로 보인다. 기실 그간 LH는 토지공급에만 그친 것이 아니라 민간영역의 사업까지 일정 부분 담당해왔던 것이 사실이다. LH의 이같은 변화는 주택정책 패러다임 변화를 상징적으로 보여주는 사례라 할 수 있다.

이같은 정책 패러다임의 변화에 따라 앞으로 민간의 역할은 더욱 커질 수밖에 없을 것으로 보인다. 어찌보면 그간 공공에 가려 있던 민간부문이 제자리를 찾는 일일 수도 있다. 그러나 아직은 민간부문이 역할을 감당하기에 제도적으로 따라오지 못하는 부분도 없지 않다. 제도적인 뒷받침과 함께 주택업체들도 새로운 변화에 대응하기 위한 전략 마련에 빈틈이 없어야 할 것이다.