참여정부가 집값 폭등을 잡기 위해 발표했던 수도권2기 신도시들은 수도권이라는 지역과 함께 수요예측을 제대로 하지 못해 문제를 불러왔다는 평가가 많다. 즉 입지선정과 수요예측의 문제점이 지적되는 것이다. 주택의 절대부족 상황이던 1기 신도시때에 비해 2000년대에는 상황이 훨씬 나아져 있었다. 주택보급률도 1기 신도시 건설 당시보다 상당히 높아져 있던 상황이었다. 그럼에도 정부가 물량정책으로 이를 해결하려 한 것이다.

 특히 참여정부 시절 주택시장의 문제는 주로 강남에서 발생했다. 정부에서 집값 폭등을 억제하기 위한 대책을 발표할 때마다 강남 집값은 오히려 더 오르곤 했다. 강남 집값과 강북 집값의 차이가 크게 벌어진 것도 바로 이때였다. 이는 당시 주택문제가 공급물량의 부족에서 온 것이 아니라 오히려 규제에 따른 부작용이라는 성격이 강했다. 그러나 집값 폭등 현상을 수급불균형 문제로 이해하고 처방전을 마련한 셈이다.

입지선정의 문제점

2기 신도시는 1기 신도시의 단점을 보완하고 나름대로 신도시 건설의 명분을 확보하기 위해 대규모 주택공급보다는 충분한 녹지율 확보, 자족기능 강화, 신도시별 특화계획 등으로 차별화를 시도했다. 또 서울 생활권에 의존하지 않고, 지역거점의 역할을 할 수 있도록 자족복합도시로 계획됐다.

 이같은 신도시 개발 취지에 가장 부합하는 곳으로 광교신도시가 꼽힌다. 광교신도시는 수도권 남부의 첨단·행정기능을 담당하도록 설계됐다. 이에 비해 성남판교, 위례, 김포한강, 파주 운정신도시는 서울의 주택 수요 대체 등 기존 1기 신도시가 가졌던 기능을 비슷하게 갖춘다. 또 화성 동탄신도시와 인천 검단신도시는 지역성장거점 기능을 분담하며 안정적 택지공급이 이뤄지는 것을 목표로 한다.

 그러나 이처럼 자족기능 확보와 도시별 특화 등을 내세우면서 신도시 개발을 추진했지만, 정작 신도시 개발은 당초 계획대로 추진되지 못하고 있다. 파주 운정신도시의 경우 보상이 제대로 이뤄지지 못해 기존 주민들의 반발이 적지 않은 상황이다. 오산 세교신도시는 계획자체가 폐지되기도 했다. 1기 신도시의 경우 계획발표에서 분양이 시작되기까지 평균 7개월 정도 걸린 반면 2기 신도시에서는 30개월이 걸리고 있다.

 신도시 개발이 당초 계획대로 추진되지 못하는 가장 큰 원인은 입지선정에서부터 찾아야 한다는 의견이 많다. 무엇보다 먼저 지적돼야 할 것이 참여정부 당시 지방분권화를 추진하면서 한편으로 수도권에 10여개의 신도시를 건설하는 자가당착을 범하고 있다는 점이다. 수도권 인구를 분산하고 지역간 균형발전을 위해 수도를 세종시로 이전하고 공공기관 지방이전 등의 계획을 세워놓고 수도권에 대규모 신도시를 건설한 것이다.

 이 때문에 서울의 인구는 다소 분산될 수 있을지 모르지만, 정작 수도권은 더 비대해지는 결과를 낳는다. 계획 당시 이들 2기 신도시에 대해 지역별로 특성화 계획을 세운 것도 1기 신도시와 같은 단순한 서울 인구의 분산보다는 지방분권의 명분을 나름대로 살려보려는 측면이 있었기 때문으로 보인다. 그러나 지금 진행되고 있는 2기 신도시 개발 진행을 보면 결국 수도권 비대화에 다름아닌 결과로 나타나고 있다.

 더욱이 이들 신도시는 대규모 가용택지를 찾다보니 1기 신도시때보다 더 먼 지역이 선정될 수밖에 없었다. 1기 신도시의 경우 서울로부터 20㎞권이었으나, 2기 신도시는 이보다 2배인 40㎞ 전후에 위치하고 있다. 출퇴근에 그만큼 장시간이 소요된다는 얘기다. 일반적으로 서울에서 거리가 40㎞가 넘으면 통근율이 급격히 감소하고, 따라서 이처럼 먼 거리에 있는 신도시는 고용기반이나 교통대책 등 특단의 계획이 필요하다.

 2기 신도시들이 일부 입주가 이루어지고 있음에도 기반시설이 제대로 갖춰지지 않아 입주민들로부터 원성을 사고 있는 것은 1기 신도시에 비해 고려할 사항이 많다보니 이에따른 계획을 수립해도 재원확보 등이 제때 뒤따르지 못하기 때문이다. 또 제대로 기반시설이 갖추어지지 않다보니 요즘같은 부동산 침체기에는 입주에도 문제가 생기고 분양도 제대로 안돼 미분양이 발생하는 등 악순환이 되풀이되는 것이다.

 김포한강신도시의 경우 아직도 허허벌판에 공사중인 곳이 많다. 이미 입주가 이뤄진 곳도 아직 교통망이 제대로 갖춰지지 않아 주민들이 느끼는 불편이 적지 않다. 공사중인 도로가 많아 처음 이곳을 찾는 사람들은 길을 제대로 찾지 못하기 일쑤고, 공사의 소음 등으로 주거환경에도 좋지 않은 영향을 미친다. 분양이 제대로 이루어지고 입주가 순조롭게 진행되면 교통 등 기반시설도 제때 갖춰질 수 있지만, 그렇지 못한 상황이 되풀이되는 것이다.

정책적 문제점

 수도권2기 신도시 개발은 정작 계획을 세워놓고도 정책적으로 이의 개발을 가로막는 우를 범하고 있다. 이른바 보금자리주택과 도시형 생활주택 등 도심근접형 주택 개발이 그것이다. 서울로부터 먼 거리에 신도시 입지를 만들어놓고 정작 서울과 가까운 곳에 보금자리 주택을 건설하는가 하면, 서울 도심 주변에 도시형 생활주택을 공급하는 등 이중적 정책을 편 셈이다.

 MB정부 들어 시행된 보금자리주택은 기실 2기 신도시의 문제점을 보완하는 성격으로 이루어진 측면이 강하다. 서울과 보다 가까운 곳에 보금자리주택을 지어 서민들에게 값싸게 공급하겠다는 것이 그 취지라고 할 수 있다. 실제 보금자리주택이 처음 나왔을 때 많은 수요자들이 이에 눈길을 돌렸다. 특히 수도권 그린벨트를 해제해 보금자리주택을 반값에 공급하겠다는 말에 수요자들은 로또를 기다리듯 보금자리주택에 매달리게 됐다.

 이 때문에 수도권 신도시는 물론 서울에서 공급하는 아파트도 찾는 수요자들이 없었다. 보금자리주택의 인기에 밀려 수도권 신도시 아파트의 주가가 폭락하게 된 것이다. 주택구입 여력이 큰 사람들은 대부분 강남에 몰려 있기 마련이다. 수도권 신도시를 찾는 수요자들의 경우 대부분 중산층이거나 서민인 경우가 많다. 이들에게 수도권 아파트보다 값싼 보금자리주택이 훨씬 매력있는 상품임은 당연한 일이다.

 특히 이 보금자리주택의 문제점은 그로 인해 민간 부문의 아파트공급을 크게 위축시켰다는 점이다. 보금자리주택의 공급주체인 한국토지주택공사(LH)에서 자신들이 조성해 공급한 신도시 택지를 외면하는 결과를 빚은 것이다. LH로부터 택지를 분양받은 주택업체들로서는 바로 LH가 보금자리주택을 공급하는 것을 지켜볼 수밖에 없었다. 이 때문에 상당수의 업체들이 신도시 택지 반환을 요구하기도 했다.

 그러나 보금자리주택은 결국 스스로 자신의 발목을 잡은 모양새가 됐다. 보금자리주택 공급으로 민간부문의 주택공급이 위축되면서 주택시장의 전반적인 침체로 이어졌고, 이는 보금자리주택의 침체도 불러온 것이다. 강남 등 일부 지역을 제외하고 보금자리주택 공급이 지지부진해진 것은 시장침체에 기인하는 바가 크다.

 뿐만 아니다. 보금자리주택 건설을 위해 그린벨트를 해제한 지역의 보상협의도 난항을 겪고 있는 경우가 많다. 토지를 수용당한 소유자들이 높은 보상을 요구하기 때문이다. 그러나 높은 보상가를 지급하면 그만큼 값싼 택지를 확보할 수 없고 이는 분양가 상승으로 이어진다는 점에서 당초 보금자리주택의 취지가 사라지게 되는 셈이다. 실제로 최근 보금자리주택의 인기가 떨어지고 있는 데에는 분양가 상승도 한몫하고 있다.

 결국 정부와 LH는 주택건설업체들이 높은 분양가를 지급하고 구입한 수도권2기 신도시의 택지는 외면한 채 서민주택공급의 명분을 내세워 보금자리주택 공급에 나섬으로써 주택시장 전체를 왜곡시키는 우를 범하고 말았다. 주택과 관련한 정책을 세울 때에는 그 정책이 주변에 미칠 영향도 면밀히 고려한 후에 세워야 하지만, 보금자리주택의 경우 시장에 미칠 영향을 제대로 고려하지 못한 채 수립돼 결국 2기 신도시의 몰락을 초래했다.

수요예측의 문제점

정부가 수도권2기 신도시 개발계획을 세우면서 수요예측을 제대로 하지 못한 점도 주요한 문제점으로 지적된다. 이는 1기 신도시때와 같이 주택문제를 물량문제로만 파악하고 있었기 때문으로 풀이된다. 기실 참여정부 당시 집값, 그것도 특히 강남 집값이 폭등한 것은 단순히 주택물량 부족의 문제가 아니었다. 정부의 강력한 규제가 오히려 강남의 집값을 더욱 부채질한 측면이 강했다.

 또한 강남의 집값이 폭등했다면 강남에 주택을 더 많이 지어야 해결되는 문제임에도 불구하고 강남과는 거리가 먼 지역에 신도시 개발을 계획한 것은 정책의 문제점을 그대로 드러낸 것이라 할 수 있다. 1기 신도시때처럼 신도시를 건설하면 강남의 주택수요가 이들 신도시로 옮겨갈 수 있으리라는 판단을 한 것이다.

 그러나 이같은 예측은 우리나라의 인구변화 추이나 가구변화 추이, 은퇴를 맞는 베이비 부머 등 노령화 추이 등을 제대로 짚어내지 못한 것으로 지적되고 있다. 우리나라 인구변화나 가구변화를 감안하면 주택수요는 줄어들 가능성이 높은데도 2기 신도시는 오히려 1기 신도시때보다 더 많은 지역에, 그것도 1기 신도시때보다 더 먼 곳에 신도시를 건설하겠다는 계획을 세운 것이다. 

 2011년 한 연구원이 내놓은 보고서에는 우리나라 주택 소비자들의 주택구입 결정요인을 분석한 내용이 실려 있다. 이에 따르면 상위요인으로 입지조건을 가장 중요한 요인으로 꼽았으며, 입지특성에서는 교통편리성을 가장 많이 선택했다. 즉 우리나라 주택수요자들은 입지조건과 교통의 편리성을 집을 살 때 가장 중요하게 살펴본다는 얘기다.

 이를 2005년 조사결과와 비교해보며 수요변화의 흐름을 읽을 수 있다. 2005년에는 상위요건중 투자가치가 입지조건을 앞섰다. 또 입지특성에서도 쾌적성이나 교육환경이 교통 편리성보다 더 살피겠다는 응답이 많았다. 즉 2000년대 중반만 하더라도 집의 투자가치나 학군, 주거환경 등이 집을 살 때 주요기준이 됐지만, 이제는 그런 패턴에서 점차 벗어나고 있음을 보여주는 것이다.

 이같은 변화는 인구구조의 변화나 가구의 변화, 시대의 흐름 등과 무관하지 않을 것이다. 여기에다 당시로서는 정부에서도 예측하기 어려웠던 세계금융위기 등의 돌발적 변수로 우리 경제가 어려워졌다는 점 등도 이러한 수요변화에 한 요인이 됐다. 당시에는 경제성장을 지속적으로 이어가 소득 3만달러 시대를 곧 이룰 것이라는 전망아래 주택계획을 수립했을 공산이 높다.

 주택규모에 대한 수요예측도 잘못된 것으로 지적된다. 2기 신도시에 들어서는 아파트는 대부분 중대형 규모 중심으로 계획이 수립됐다. 전용면적 85㎡의 중형규모에 거주하던 사람들이 점차 규모를 늘려 교외로 빠져나갈 것이라는 예측때문이었다. 그러나 실제로는 중대형보다 중소형 규모를 찾는 수요가 오히려 늘고 있다.

그간 규모를 늘려오던 이른바 베이비 부머들도 자녀들의 분가와 함께 가구원수가 줄어들면서 중소형 규모 주택으로 옮기는 경우가 많고, 분가한 자녀들 역시 중소형 규모의 주택을 찾기 때문이다. 여기에 중소형 주택의 평면개발 노력에 따른 공간활용도 제고와 함께 베란다 확장 등으로 실질적인 사용공간이 종전보다 넓어진 점도 중소형 주택에 대한 선호에 한몫했다.

 어쨌든 이같은 수요 변화로 인해 2기 신도시 건설 초기에 아파트를 공급했던 대부분의 업체들은 미분양에 시달릴 수밖에 없었다. 사정이 이렇게 되자 업체들은 LH에 주택규모를 줄여줄 것을 건의하는가 하면 아예 택지를 반납하겠다는 의사를 밝히기도 했다. 이후 신도시 택지에도 중소형 규모의 주택공급이 늘어나면서 최근에는 동탄신도시 등에서 분양에 호조를 보이고 있다.