주택시장 활성화를 가로막는 걸림돌(?)이었던 정치권은 2014년 말 주택시장에 큰 선물을 주었다. 정부측이 경기 활성화를 위해 추진해온 주택 관련 3법 개정안을 국회 본회의에서 여야 합의로 통과 처리한 것이다.

주택관련 3법 개정안이란 분양가상한제를 민간 택지에 한정해 탄력적으로 적용하는 주택법 개정안, 재건축초과이익 환수제를 3년 유예하는 재건축초과이익 환수법 개정안, 재건축 조합원에 대한 주택분양을 3채까지 허용하는 도시 및 주거환경정비법 개정안을 가리킨다. 이들 주택관련 3법은 이명박 정부에서 박근혜정부에 이르기까지 주택·부동산 경기 활성화를 위해 추진해 왔던 법 개정안이다.

주택3법 국회통과, 주택시장 활성화에 도움

법 개정안이 원안대로 통과됨으로써 9?1 대책 이후 반짝 반등했다가 다시 침체 조짐을 보이고 있는 부동산시장에 새 기운을 불어넣을 것이다. 단기간에 집값이 오르거나 거래량이 크게 늘어나기는 어렵겠지만 얼어붙었던 투자 심리 회복에 도움이 될 것이며, 특히 재건축시장 활성화에 큰 도움이 될 것으로 보인다.

국회를 통과한 주택 관련 3법의 핵심 내용은 △민간택지에 한해 분양가상한제 사실상 폐지, △재건축초과이익 환수제 3년 더 유예, △과도한 재산권 규제로 지목되어 왔던 재건축 조합원에 대한 주택분양을 1채에서 3채로 증가 등이다.

이번 개정 법안이 통과되면서 2007년 노무현 정부가 도입했던 민간택지 주택 분양가상한제는 7년 만에 사라지게 됐다. 주택시장에서 주택청약자인 수요자와 공급자인 주택업계가 쌍방 간에 결정하는 분양가격에 대해 국가가 개입해 시장 질서를 왜곡시키므로 전문가들 사이에서 대표적인 시장규제 정책으로 지목되던 것이 폐지된 것이다.

분양가상한제를 대표적인 ‘대못 규제’로 지목하며 그 폐지를 주장해온 주택업계는 크게 환영할 만한 것임에 틀림없다. 우선 민간택지에서 건설 공급되는 주택의 분양가상한제가 폐지되면 주택의 생산가격을 높일 수 있으므로 다양한 품질의 주택 공급이 가능해진다.

그런 한편에서 주택건설업계로서는 상한제가 폐지됨으로써 주택 품질 경쟁이 치열해질 것이 분명하다. 상한제 아래에서는 첨단 기술과 최신 자재, 새로운 내부 구조 개발없이 단순히 가격 경쟁이나 마케팅에 의존했으나 상한제가 철폐되면 중산층을 위한 저렴한 주택은 물론 구매력 있는 수요층을 위한 고급 아파트도 분양되면서 신규 분양 시장에서 고가 아파트와 비교적 염가의 아파트가 분양되는 2원화 경향이 예상된다. 이 과정에서의 경영 핵심은 결국 어떻게 건설업체의 수익 극대화를 실현할 수 있는 가로 집약될 것이다. 

또한 주택재건축과 재개발 사업에서 일반 분양분의 가격을 높게 책정할 수 있게 되므로 분양수익이 증가하게 되고 조합원 부담이 줄어들면서 재건축과 재개발 사업의 사업성이 개선된다. 즉, 일반 분양가를 지금보다 높게 책정하면 전체 수익이 늘어나고 조합원이 추가로 내야 할 부담금은 줄어든다는 것이다. 실제 국토교통부가 재건축 단지 4곳을 대상으로 분양가상한제 폐지에 따른 조합원 부담금을 추정한 결과 지금보다 평균 10%쯤 감소하는 것으로 분석됐다. 결국 재건축 시장의 활성화가 필연적인 것이다.

법안 통과로 2015년도 주택시장에서 직접적인 변화가 예상되는 부분부터 살펴보고자 한다.

분양가 규제와 철폐 연혁

분양가상한제는 다주택자에 대한 양도세 중과와 함께 노무현 정부 시절 만들어진 대표적인 부동산 정책이다. 2005년 공공택지에 짓는 전용면적 85㎡ 이하 아파트의 분양가를 제한·공시하도록 했고, 2007년 모든 아파트에 확대 적용했다.

분양가상한제란 이름을 달진 않았지만 이전 정부에서도 다양한 형태의 분양가 규제 정책을 썼다. 1977년 당시 박정희 정부는 ‘행정지도’를 통해 아파트의 평당 분양가를 3.3㎡당 55만원으로 정했다. 아파트 건설물량이 지금처럼 많지 않았고, 서울, 경기도 일부지역에만 건설됐기 때문에 가능했던 정책이었다. 이 ‘정부 고시 분양가’는 1988년 134만원까지 인상됐다.

‘주택 200만호 건설’을 내건 노태우 정부는 단기간에 아파트 공급을 늘리기 위해 1989년 원가연동제를 도입했다. 원가연동제는 분양가격을 건설사가 치른 땅값에다 정부가 정한 표준건축비를 더해 산정토록 함으로써 고가의 택지에서도 주택건설공급이 가능하도록 유도한 것이다. 박정희 정부 때의 행정지도보다 땅값만큼이 실제로 반영된 형태였기 때문에 서울 수도권 요지에서의 주택공급이 증가해 200만호 건설정책에 크게 기여한 것으로 평가되는 정책이었다.

주택 200만호 건설 이후 준농림지역 등에서 주택 과잉공급 현상이 부각되면서 1991~95년까지 집값이 떨어지고, ‘시장 자율화’를 내건 김영삼 정부가 집권하면서 분양가는 점차 자율화됐다. 1997년 IMF 경제위기로 부동산 가격이 하락하면서 분양가 규제를 없애는 계기가 마련됐고, 김대중 정부 시절인 1999년 분양가는 완전히 자율화됐다(공공이 건설하는 임대주택의 건축비는 “표준건축비”라는 명칭으로 계속 유지되고 있다). 

2000년대 들어 중국발 호황과 저(低)금리 영향으로 돈이 부동산에 몰리면서 서울지역 아파트 3.3㎡당 분양가는 2001년 652만원에서 2005년 1450만원까지 올랐다. 주택가격이 급등하자 일부 시민단체를 중심으로 분양원가를 공개하자는 주장이 확산되는 한편 건설사가 높은 분양가로 기존 집값까지 올리고 과도한 이익을 취한다는 비판이 거세지면서 노무현 정부는 2005년 분양가상한제를 재도입한다.

이 때 도입된 분양가상한제는 아파트 분양가를 산정할 때 땅값과 건축비를 감안해 일정 수준 이상을 넘기지 못하도록 규제하는 것으로, 2005년 공공택지 아파트에 먼저 도입됐다. 그리고 2007년부터는 민간택지 아파트까지 전면 확대됐다. 그해 6월 분양한 경기도 성남 판교신도시가 첫 실험장이었다.

하지만 분양가상한제의 부작용은 결코 만만치 않은 것이다. 건설업체가 떠안을 수밖에 없는 규제는 말할 것도 없고, 최초공급 주택의 가격을 낮추어도 그 혜택이 일반 국민들에게 돌아가기 보다는 주택을 분양받은 행복한 소수에게 모두 돌아간다는 것이며, 결국 주택청약 시장의 과열과 투기를 북돋는 결과를 초래한 것이다.

정부가 규제를 통해 분양가를 낮췄지만 일단 분양만 되고 나면 1억~2억원의 프리미엄이 붙고, 이를 수분양자가 챙기는 구조가 나타난 것이다. 이를 방지하기 위해 분양권 전매제한, 재당첨금지와 같은 추가적인 규제가 주택시장을 옭매게 된다.

분양가상한제의 쟁점

분양가상한제 폐지의 또 다른 쟁점은 이 제도가 주택의 품질을 획일화하고 소비자 선택권을 제한한다는 점이다. 국토교통부는 현재 분양가상한제 아래서는 표준화된 가격산정 체계가 적용돼 건설사들이 첨단 기술이나 최신·고급 자재를 사용하더라도 분양가에 반영하기 어렵다는 입장이다. 결국 공공은 저렴한 주택을 건설해 서민에게 공급하고, 민간은 다양한 품질과 가격대의 주택 상품을 공급해서 소비자의 주거요구를 충족시킨다는 주택시장의 기본적인 구조와 공공과 민간의 역할 분담 체계가 분양가상한제로 인해 제대로 작동하지 못하고 있다.

주택 품질이 원하는 수준에 못 미치면서 새로 분양받은 아파트를 소비자가 자기 돈을 들여 고치는 사례가 자주 벌어지고 있다. 연구 자료에 의하면 신규분양 주택의 60% 정도가 기존 마감재를 뜯어내고 새롭게 공사를 하는 것으로 조사돼 있다.

2008년 글로벌 경제위기 이후 부동산 침체가 시작되면서 분양가상한제는 사실상 무용지물이 됐다. 미분양이 넘치면서 할인분양이 불가피한 상황에서 주변 시세보다 비싼 분양가를 내세워 시장의 외면을 자초할 건설사는 없기 때문이다. 실제로 지방자치단체가 심의한 분양가보다 더 낮게 분양하는 것이 관행 아닌 관행이 돼 있어 분양가상한제는 더는 필요 없는 시장규제였다.

분양가상한제 유무와 상관없이 가격이 낮아졌지만 여전히 주택시장에서 상한제 폐지가 필요했던 또 다른 이유는 분양가상한제와 짝을 이뤄 시행하고 있는 ‘전매제한’ 때문이다. 분양가 규제로 분양가가 주변 시세보다 저렴해지면 시세 차익을 노린 투기꾼들이 몰려들 수 있다고 판단한 때문이다. 현재 분양가상한제를 적용받는 주택에 한해 1~8년간 분양권을 팔지 못하도록 제한하고 있다. 그러나 이 또한 분양가가 낮게 책정되고 미분양이 쌓이는 현실에 비추어 불필요한 규제인 것이다. 

분양권에 대한 전매제한도 문제다. 일부 인기지역에서는 전매제한에 걸려 다운계약서를 작성하거나 미등기 전매를 하는 등의 불법 거래가 발생하고 있다. 전매제한 기간은 비 투기과열지구가 1년, 투기과열지구는 3~5년이다. 하지만 현재 투기과열지구로 지정된 지역은 없다. 전매제한 기간이 가장 긴 곳은 개발제한구역 해제 면적이 전체의 50% 이상인 보금자리주택지구내 전용 85㎡ 이하 공공주택으로, 분양가가 주변시세의 70% 미만인 경우다.

분양가상한제와 전매제한은 집값 급등기에 무리하게 도입됐던 대표적인 규제로서 그간 주택경기 회복 및 건전한 거래에 걸림돌이 돼 왔던 것이다.

이번에 국회를 통과한 분양가상한제 개정안은 지금까지 사업주체가 일반인에게 공급하는 공동주택에 대해 원칙적으로 적용하던 것을 앞으로는 공영개발로 공급된 택지에서 공급되는 민영주택, 주택가격이 급등하거나 급등할 우려가 있는 지역으로서 대통령령으로 정하는 기준을 충족하는 지역의 주택에 한정해 국토교통부 장관이 주택정책심의위원회 심의를 거쳐 분양가상한제 적용주택으로 지정한 경우 적용하도록 한다는 것이다. 따라서 나머지는 제외되는 만큼 거래 활성화에 큰 보탬이 될 카드다.

또한 분양가상한제 하에서는 사업기간 중에 발생한 물가 상승률이나 사업추진 과정에서 들어간 간접비용을 제대로 반영할 수 없어 입은 원가 상의 손실을 반영할 수 없기 때문에 경영적인 측면에서 분양가상한제의 폐지는 시급했었다. 분양가상한제 폐지는 주택시장 침체에 따른 조합원 분양가 상승으로 사실상 사업 추진이 중단된 재건축·재개발 등 정비사업 활성화를 위해서도 꼭 필요했던 것이다.

재건축초과이익 환수제 유예와 조합원 주택 분양제한 완화

재건축초과이익 환수제가 추가로 3년 더 유예되면 전국 18만 가구가 내야 했던 재건축초과이익 부담금이라는 세금 폭탄이 대폭 줄어든다. 따라서 재건축으로 발생하는 이익의 일부를 부담금 형태로 정부에 내는 재건축초과이익 환수제가 3년 더 유예되는 것은 재건축 시장에는 큰 호재일 수밖에 없는 것이다.

당장 1월부터 예정됐던 재건축 부담금 폭탄을 피할 수 있게 됐다. 초과이익 환수제 대상이 되는 전국 347개 단지, 18만여 가구 가운데 초과이익이 3000만원 이상 발생해 부담금 부과가 유력했던 전국 62개 단지, 4만여 가구가 사실상 부담금을 내지 않아도 된다. 부동산시장 활성화의 최대 걸림돌이던 입법 리스크가 해소되면서 그동안 망설였던 재건축 수요자들이 다시 시장에 들어오는 계기가 될 것으로 예상된다.

재건축초과이익 환수제 폐지시 대상이 되는 단지는 전국 562개 재건축사업(2013년 12월말 기준) 중 347개 구역, 18만4000여 가구에 이른다. 지역별로 수도권 179개 구역에 10만7000여 가구이고, 서울은 85개 구역에 6만1000여 가구인데 이중 강남 3구에만 21개 구역에 2만가구가 집중돼 있다.

이와함께 재건축조합원에게 3채까지 분양을 허용해 과도한 재산권 규제 논쟁이 해소됐다.

그간 투기방지 등 차원에서 수도권 과밀억제권역내 재건축 단지의 경우 소유 주택수와 관계없이 1주택만 우선 공급했다. 투기과열지구를 제외한 과밀억제권역에 위치한 재건축 조합원의 경우에도 소유한 주택 수만큼 주택공급을 허용할 경우 주택시장 침체로 일반분양의 미분양이 우려되는 점을 감안해서 조합원이 원하는 경우 주택의 우선공급 기회를 확대해 정비사업 활성화를 유도하고, 조합원의 재산권 제한 문제도 해결할 것으로 예상된다.

또 다주택 소유 조합원이 우선공급받는 만큼 현금청산도 감소하기 때문에 재건축의 사업성 개선 효과도 기대된다. 아울러 조합원이 소유 주택 수만큼 주택을 공급받고 이를 전·월세 주택으로 공급하면, 민간 임대주택이 증가하는 효과도 클 전망이다.

여전히 남아 있는 전·월세 상한제 관련 입법 논쟁

정치권은 지난해 말 국회 본회의에서 태스크포스 형태의 국회 서민주거복지 특별위원회를 구성하기로 의결하고 전·월세 전환율 상한선 인하, 임대차 계약 기간 만기일에 한 번 더 계약 연장을 요구할 수 있는 권리를 세입자에게 부여하는 계약갱신청구권 등을 향후 재논의할 예정이다. 특위는 야당 의원이 위원장을 맡은 가운데 여야 의원이 절반씩 참여해 6개월 간 운영될 예정이다.

이번에 쟁점으로 떠오른 계약갱신청구권 등 핵심 법안 논의를 올해 국회로 넘긴 것이다. 또 올해 2월 임시국회에서 주택임대차보호법을 개정해 임대차 분쟁조정위원회를 설치하기로 했다. 조정위는 당초 목표했던 전·월세 상한제 도입에서 일보 후퇴해 전셋집을 월세로 돌릴 때 적용하는 이자율인 전·월세 전환율 상한선 인하 등을 중점적으로 추진할 예정이다. 월세 확산에 따른 주거비 부담을 덜어주는 방안도 검토한다.

야당은 전환율 상한으로 ‘기준금리+3%’를, 정부와 여당은 ‘기준금리+4~5%’를 주장하고 있다. 한국은행이 올 10월 기준금리를 2%로 낮춰 여기에 3~4%를 더한 5~6% 대에 상한선을 결정할 가능성이 유력하다. 현재 전·월세 전환율 상한선인 8%(기준금리의 4배)보다 소폭 낮아지는 것이다.

그러나 천정부지로 오르는 전세값과 화살처럼 빠르게 진행되는 월세화라는 주택시장의 변화 속에서 주택시장의 활력을 유지하기 위해서는 과도한 임대시장의 규제는 매우 위험한 발상이다. 전·월세 전환율은 이미 법적으로 정해져 있으나 이를 지키지 않는 경우가 수두룩하기 때문에 실효성이 우려되고 있는 것이다. 주택시장 활성화의 결실을 기대하면서 2015년 정치권의 움직임을 예의 주시하게 된다.

장성수

서울대 건축학과를 졸업하고 서울대 대학원에서 공학 박사학위를 받았다. 주공 부설 주택연구소 선임연구원을 거쳐 주택산업연구원 선임연구위원을 지냈다. 현재 주거복지연대 전문위원을 맡고 있다.