2014년은 세월호사태가 초래한 우리사회의 안전기반에 대한 국민적 우려와 부동산 시장 불안정이 사회적 관심사였다. 특히 부동산 시장의 침체는 내수경기 회복의 발목을 잡고 있고, 전세시장의 불안정이 지속되면서 정부는 4회에 걸쳐 각종 정책대안을 제시했다. 정책대안이 발표된 후 일정기간 시장이 정책에 반응하다가 서서히 효과를 상실하는 현상이 반복되었다.

돌이켜보면 새정부가 2013년에 출범하며 4회에 걸쳐 주택시장 활성화대책을 마련했고, 2013년 말에는 취득세율 인하와 다주택자 양도소득세 중과 철폐법안이 국회를 통과하는 등 시장에 활력을 불어넣을 수 있는 토대를 정비하면서 2014년 초반 주택·부동산 시장은 활기를 되찾는 기색이 완연했다. 더욱이 거시경제 여건이 서서히 호황국면의 징조를 보이면서 토지가격이 상승하고 서울 강남을 중심으로 주택가격도 회복되고 있었다. 여기에 전문가들은 2014년 초 국회에 계류중인 분양가상한제 완화 등의 법률이 통과되고 LTV와 DTI 규제가 철폐된다면 주택시장 회복이 목전에 이른 듯한 희망적인 분석을 내놓았다.

연초 희망적인 분위기 얼어붙게 한 2·26대책

이러한 희망적인 주택시장의 분위기는 2014년 2월26일 ‘주택임대차시장 선진화대책’이 발표되면서 한순간에 얼어붙었다. ‘임대소득 과세’를 골자로 한 ‘2·26 주택임대차시장 선진화 방안’과 3·5‘보완 대책’은 ‘소득있는 곳에 과세있다’라는 조세정책의 기본에 입각해 임대소득에 대해 과세하는 한편 세입자가 지불한 월세금의 10% 정도를 세액공제해 주겠다는 것이다. 월세 세입자의 혜택을 늘리되 월세를 놓은 집주인의 임대소득에 대한 과세를 강화하고, 전세 임대인에게도 과세를 하겠다는 것이다.

주택 임대소득이 있으면 오는 2016년부터 세금이 매겨진다. 다만 2주택 보유세대로 주택 임대소득이 연간 2000만원 이하인 임대사업자에 대해서는 2016년부터 분리과세-즉, 임대소득 전체가 아닌 개별 임대주택별로 과세하는 것-하고, 필요경비율을 45%에서 60%로 높여 세 부담을 줄여준다.

또한 다른 소득이 없거나 임대소득이 연간 2000만 원 이하일 경우 2인 300만원인 인적공제를 확대해 기본 공제액을 400만원까지 인정해 준다고 한다. 예를 들어 주택 2채를 소유하고 배우자와 생계를 같이하고 있는 세대주가 한 채를 임대해 연 1200만 원의 임대소득을 얻는다고 가정하면 60%의 필요경비율과 400만원의 기본소득공제, 분리과세 시 적용세율 14%를 일률적으로 적용해 계산하면 연간 11만 원의 세금을 내게 된다는 것이다.

정부는 또 전세와 월세의 형평성을 고려해 지금은 3주택 이상을 가지고 전세를 놓는 집주인만 세금을 내도록 하고 있는 것을 2016년부터는 2주택을 가지고 전세를 놓는 집주인들에게도 세금을 부과하겠다는 것이다.

다주택자 전ㆍ월세 소득 과세정책을 담은 ‘2ㆍ26 주택임대차시장 선진화방안’이 발표되자 연초 들어 회복국면을 맞는 듯하던 부동산 시장은 큰 충격을 입게 되었다. 거래가 되살아나던 재고주택 매매가 크게 줄어들었고, 오피스텔 등 수익형 부동산 시장은 임대료에 대한 과세라는 직격탄으로 큰 충격에 싸였다.

주택시장정상화 대책 발표에도 시장침체 지속

2013년 말 취득세율 영구인하와 다주택자 양도세 중과 폐지 등 정부의 부동산 활성화 대책에 힘입어 2014년 초 서울 아파트시장은 회복의 징후를 보였다. 서울 소재 아파트 127만3512가구의 2014년 1분기 시세 변동을 조사한 결과를 보면, 23%인 29만6674가구의 집값이 오른 것으로 조사되면서 1분기 동안 서울 아파트 매매가격은 평균 0.69% 상승했다. 2013년 같은 기간 1.13% 하락한 것과 비교해 아파트 가격 지표가 호전된 것이다.

그러나 3월 셋째 주 들어 서울 지역 아파트 매매가격이 전주보다 평균 0.01% 내려 2013년 12월 첫째 주 이후 처음 하락했다. 서울의 아파트 매매가격이 15주 만에 하락세로 돌아선 것이다. 대부분의 전문가들은 정부가 2월 전·월세 소득에 대한 과세방침 발표로 주택 구매 심리가 위축된 영향으로 분석했다.

주택시장이 임대소득 과세 발표후 큰 충격에 빠지자 정부는 급기야 6월13일 ‘주택시장정상화 대책’을 발표해 다주택자의 월세 소득에 대한 과세를 당초 계획보다 1년 더 늦춰 2017년부터 시행하고 전·월세 임대소득에 대한 과세와 그에 따른 건강보험료 징수 방침을 대폭 수정하는 안을 내어놓았다.

임대소득에 의지하는 노년층이 임대소득에 대한 세금을 새로 내게 되고, 그에 따라 건강보험료도 추가로 납부해야 하는 부담을 덜어주기 위해 직장 건강보험에 가입한 사람의 피부양자로 등록된 부모가 연간 임대소득 2000만원 이하의 분리과세(종합소득과 별도로 세율을 정해 세금을 징수하는 것) 대상일 경우 건강보험료를 따로 부과하지 않기로 했다. 또한 2주택자 이상의 월세 임대소득에 대한 과세를 당초 계획보다 1년 더 늦춰 2017년부터 시행하기로 하고 보유하고 있는 주택 수와 무관하게 월세 소득이 연간 2000만원을 넘지 않을 경우에는 분리과세할 방침이라고 발표했다.

그러나 정부의 이러한 대책발표에도 불구하고 회복국면에서 큰 타격을 입은 주택시장은 침체가 지속되었고 다시 9월1일 LTV와 DTI 규제를 포함해서 주택시장의 각종 규제를 철폐해 주택시장을 살리겠다는 정부의 의지를 담은 ‘규제합리화를 통한 주택시장 활력회복 및 서민 주거안정 강화방안’이 나오게 되었다.

 2기 경제팀 경제정책 운용방향과 LTV·DTI규제 철폐

이제 2014년 하반기에 나온 대책을 살펴보자. 정부는 7월 하순 각종 경기 부양책을 담은 ‘2기 경제팀 경제정책 운용방향(가칭)’을 발표했다. 이를 통해 부동산 관련 핵심규제의 대표로 손꼽히면서 정부와 금융권의 유지 주장과 해제하자는 주장이 첨예하게 맞서고 있던 LTV (주택담보인정비율)와 DTI(총부채상환비율) 등 금융규제를 완화키로 했다.

LTV는 지역과 금융업종에 상관없이 70%로 확대하기로 했다. 은행·보험사에선 수도권 50%, 지방 60%, 저축은행 등 2금융권에선 70%가 적용되고 있던 것을 70%로 단일화하는 것이다. LTV는 주택가격 대비 대출금 비율로, LTV가 70%가 된다는 것은 집값의 70%를 대출받을 수 있다는 의미다.

정부는 또 다른 부동산 관련 금융규제인 DTI도 LTV와 같은 방식으로 서울은 50%, 수도권 60%이던 것을 모두 60%로 단일화한 뒤 2015년부터 자율 규제로 전환을 추진키로 했다. LTV 또한 1단계 완화조치에 이어 2015년부터는 금융회사의 자율 규제로 전환시키기로 했다.

LTV와 DTI 확대는 정부가 주택시장을 보는 시각이 규제완화와 활성화로 가닥을 잡은 것을 의미하는 것으로 오랫동안 주택시장에 끼어 있던 불확실성이라는 안개를 한꺼번에 걷어내어 하반기 주택시장에 긍정적인 신호를 보낸 것이다. 집 없는 사람이 주택을 구입하기 위해서는 최소한 주택가격의 절반에 해당하는 자기자본 조달이 필요한 상황인데 그동안 LTV는 수도권 50%, 지방 60%로, DTI는 연 소득에 따라 서울 50%, 경기·인천 60%로 제한되어 있었다.

각종 규제 철폐 내용 담은‘9·1대책’

9·1대책은 주택 및 부동산 관련 각종 규제를 대대적으로 철폐하는 내용을 담은 것으로 ‘규제 합리화를 통한 주택시장 활력 회복 및 서민 주거안정 강화 방안’이라는 이름으로 발표되었다. 주요내용은 재건축 관련 규제 완화와 신도시 건설 중단, 주택청약제도 개편 등이다.

● 재건축 허용연한 단축

2015년 하반기부터 준공 후 최장 40년이던 재건축 가능 시기를 최장 30년으로 단축하기로 했다. 이러한 개정에 따라 서울의 경우 1986~1991년에 지어진 아파트 약 25만 가구의 재건축 시기가 2~8년 앞당겨지고, 1991년 이후 준공한 아파트는 일률적으로 10년씩 줄어들었다. 정부는 재건축 연한을 채운 아파트는 구조 안전에 큰 문제가 없어도 생활에 불편이 크다면 재건축을 허용할 방침임을 피력했다. 재건축 때 전용면적 85㎡ 이하 주택을 건축 연면적의 50% 이상 지어야 하는 요건도 없애 사업융통성이 개선될 것으로 보인다.

● 택지개발촉진법 폐지

1980년 국보위가 만든 ‘택지개발촉진법’을 폐지해 앞으로 분당·일산과 같은 대규모 택지개발사업을 통한 신도시 건설을 중단한다. 이와 관련해 국토교통부는 수도권 일부 지역의 주택 공급 과잉을 해소하기 위해 더 이상 신도시를 짓지 않기로 했다. 이를 위해 2017년까지 3년간 한국토지주택공사(LH)의 대규모 택지개발예정구역 지정도 중단한다.

● 주택청약제도 간소화

수도권의 경우 1순위 요건이 청약통장 가입 후 2년에서 1년으로 줄어들며 전용면적 85㎡ 이하 민영 주택에 대한 청약가점제는 사실상 폐지되어 지역에 따라 100% 추첨만으로 공급할 수 있게 되고, 주택청약통장은 주택청약종합저축으로 일원화된다.

부동산시장 활성화와 내수진작 의지 담은 정책

9·1 부동산 종합대책의 핵심은 ‘공급은 줄이고 수요는 늘려서 시장을 살리겠다’는 것이다. 아파트 청약자격 요건과 재건축 규제를 완화하는 활성화 대책을 내놓는 동시에 추가 신도시 건설 중단으로 과도한 아파트 공급을 막겠다는 것이다. 정부의 부동산정책 방향을 시장에 분명히 전달해 잠재적인 주택 수요자를 시장으로 끌어들이겠다는 정책의지가 깔려 있다. 특히 부동산 투기논란이 우려되는 재건축 규제까지 완화한 것은 규제완화를 통한 정부의 내수경기 부양에 대한 강력한 의지를 보여준 것이다. 올 들어 아파트값 상승률 1.5%는 5년 평균치 1.7%에 미치지 못하는 것이 현실이기 때문이다. 

그러니까 상반기 주택시장을 침체에 빠트렸던 임대소득 과세정책 폐기와 지난 6월 LTV·DTI 규제완화 발표 이후 부동산 매매시장이 침체 국면에서 회복 국면으로 변화하고 있으나 시장회복 및 경기회복에 대한 기대치에 미치지 못하자 주택부문에 있는 다양한 규제를 일시에 철폐해 신규분양 시장은 물론 기존 주택의 거래를 활성화해 주택시장의 활력 회복을 앞당기고자 하는 정책적 판단으로 보인다. 일정한 구매력을 갖고 있으면서도 주택구입을 주저하는 수요자에게 주택시장 본격회복에 대한 확신을 주어 시장참여를 독려하기 위한 결단인 것이다.

9월이 시작되는 첫날 정부가 부동산 시장 활성화를 위한 대대적인 종합대책을 제시한 것은 부동산과 내수를 살리겠다는 강력한 의지를 보여준 것이다. 특히 각종 규제완화 법안이 국회에서 발목이 잡혀 왔다는 점을 고려해 이 대책의 대부분은 법 개정이 필요 없는 시행령과 규칙에 집중되어 있다. 즉 법령통과를 담보로 한 야당의 정치적 쟁점화 시도와 이로 인한 주택시장 침체의 재연을 초반에 봉쇄하겠다는 의지가 보인다. 

9·1대책은 집값의 80%에 달하는 전세살이를 털고 내집마련을 서둘러 생활의 안정을 찾으라는 메시지와 함께 침체된 내수경기를 살려야 한다는 다양한 정책목표를 갖고 있다. 그러나 자칫 주택시장에서 투기판이 전개될 것이니 돈 있는 투기세력은 준비하라는 신호로 작용할 우려도 있다. 투기꾼의 시장개입에 따른 혼란은 궁극적으로는 주택공급을 원활하게 유도해 주택수요가 있는 곳에서 공급이 충분히 이루어질 때 미연에 방지될 수 있다.

이러한 배경에서 주택수요의 촉진과 청약제도의 개편으로 주택구입을 유도하는 정책하에서는 주택분양가격 규제와 같이 주택생산을 가로막는 불합리한 규제의 철폐와 주택의 안정적이고 꾸준한 공급이 이루어질 수 있는 택지공급이 그 어느 때보다 필요한 것으로 보인다. 이를 뒷받침하기 위해 국회에 계류중인 분양가상한제 관련 법률의 조속한 처리와 각종 토지이용 관련 규제의 합리적인 개정이 후속되어야 한다.

10·30 ‘서민 주거비 부담 완화 대책’

10월30일에는 임대주택 공급확대와 저소득층 전·월세 비용 부담완화, 그리고 전세난 가중을 방지하기 위해 재건축단지 시기조정을 주된 내용으로 담고 있는 ‘서민 주거비 부담 완화 대책’이 발표되었다. 9월1일 ‘주택시장 정상화’ 대책을 내놨지만, 기대와는 달리 아파트 전세금이 가파르게 상승하면서 서울과 수도권 전세시장이 혼란에 빠지고 있다는 여론에 따른 것이다. 서울의 중형 아파트는 최근 한 달 사이 전세금이 2000만~3000만원씩 올랐으며, 그나마 전세물량도 부족해 월세, 반전세 계약을 맺거나 오른 보증금을 마련하지 못해 서울 변두리나 외곽으로 이사하는 세입자들이 줄을 잇고 있다.

그 원인을 생각해보면 ‘9·1 대책’ 이후 집값이 상승할 징후가 보이자 집주인은 매물을 거둬들이고 주택 실수요자인 세입자들은 오른 매매가를 부담하지 않으려고 여전히 전세시장 잔류를 선택하기 때문에 매매가 잘 이루어지지 않는 것이다. 설사 전세거주자가 신규 분양을 받았더라도 아파트가 지어지는 2년 정도는 전세살이가 불가피하기 때문에 당장의 전세난 해소에 도움이 되지 못했다.

′9·1 대책’ 의 기본적인 구조는 ‘전세세입자가 내집을 마련하면 주택거래를 활성화시켜 내수경기가 회복되고 전세난도 완화된다’는 것이다. 그런데 대책발표 한달여 만에 주택거래회복 징후는 미미하고 전세가만 급등하는 한편 서울의 재건축시장만 활기를 띠면서 전세난을 한층 가중시키는 문제가 불거진 것이다. 여기에 전세계약이 집중되는 짝수해 이사철이 겹쳐지면서 체감 전세난이 더욱 심해진 것이다. 서울을 떠난 세입자들이 경기·인천으로 몰리면서 전세금 상승이 수도권 외곽으로 퍼지면서 전세시장 불안이 수도권 전역으로 확산될 징후마저 보이고 있다.

10·30 대책의 핵심은 임대주택 공급확대와 저소득층 전·월세 비용 부담 완화로 요약할 수 있는데 전세에서 월세로 바뀌면서 주거비 부담이 빠르게 늘어나는 저소득층을 지원하고 고질적인 공공임대주택의 수급 불균형을 해소하겠다는 것이다.

저금리 등으로 전세난 해결에 어려움

정부가 2014년에만 4번의 부동산 대책을 내놓은 배경에는 끊임없이 급등하는 전세금 상승세가 자리한다. 특히 시중의 저금리기조가 장기간 지속되면서 가을 들어서는 전세의 월세 전환 움직임이 가속화되는 모습이다. 정부는 9·1대책을 통해 소득 분위 6분위 정도의 계층을 목표계층으로 한 매매활성화 대책을 내어 놓고 이를 추진 중에 있다. 정부가 발표한 10·30 대책은 대체로 소득 분위 3~4분위인 저소득층에 대한 주거비 부담을 줄여주는 데 초점을 맞췄다.

다시 말하자면 9·1대책은 전세로 거주하는 중산층 가구에게 주택을 구매하라는 신호를 보낸 것이다. 비록 전세로 살기는 하지만 소득수준 측면에서 정책목표 집단이 서로 다르고 정책수단도 다르기 때문에 10·30 대책이 전세난을 잡기엔 역부족일 것으로 보인다. 게다가 시장에 영향을 줄 만한 강력한 해결책도 없다. 당장 시장에 영향을 줄 만한 강력한 해결책을 쉽게 찾지 못하고 있다는 것이 정책당국의 고민일 것이다.

2014년 주택·부동산 시장은 회복과 침체를 반복하면서 경기회복을 가로막고 있다. 여기에 저금리로 인해 전세를 놓는 사람과 전세를 사는 사람들이 전세보증금을 계속 인상하는 힘겨루기를 지속하는 상태를 보이고 있어 정말로 돈없는 서민들의 주거비 부담을 키우면서 주택시장 정상화를 가로막는 상황이 전개되고 있다.

이러한 국면을 벗어나기 위해서는 국회의 도움이 필요하다. 연말에 각종 주택시장규제 철폐법이 국회를 통과한다면 2015년 주택시장은 힘차게 출발할 수 있을 것이다.

장성수

서울대 건축학과를 졸업하고 서울대 대학원에서 공학 박사학위를 받았다. 주공 부설 주택연구소 선임연구원을 거쳐 주택산업연구원 선임연구위원을 지냈다. 현재 주거복지연대 전문위원을 맡고 있다.